II GSK 455/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 641/07 w sprawie ze skargi B. J. na postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami przeprowadzonych badań dotyczących kontroli jakości paliw oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 641/07 oddalił skargę B. J. na postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Sąd uznał za miarodajne następujące ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji: L. Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w L. postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. znak [...] na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 25 ze zm.) i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz. U. Nr 34, poz. 293 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. obciążył B. J., właściciela stacji paliw w M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "U. H. -T. " B. J., kwotą 823,50 złotych, stanowiącą koszt przeprowadzonych badań laboratoryjnych benzyny bezołowiowej Pb 95, pobranej za protokołem pobrania próbki paliwa nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Główny Inspektor Inspekcji Handlowej, po rozpatrzeniu zażalenia B. J., postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] czerwca 2006 r. i [...] lipca 2006 r. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w L. przeprowadzili kontrolę na stacji paliw prowadzonej przez przedsiębiorcę B. J.. W toku kontroli pobrano do badań laboratoryjnych próbkę benzyny bezołowiowej Pb 95 (numer próbki: [...]). Analizy przeprowadzone przez Laboratorium Badawcze Centralnego Laboratorium Naftowego w W. wykazały, że badane paliwo nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 216, poz. 1825) bowiem wskaźnik prężności par dla okresu letniego, który wynosi min. 45,0 kPa - max 60,0 kPa, został przekroczony i wyniósł 62,8 kPa. B. J. wyjaśnił, że nie jest w stanie stwierdzić, co było przyczyną zawyżonego poziomu prężności par, i że może jedynie przypuszczać, iż wpływ na to mógł mieć okres, w którym miały miejsce dostawy. Jego zdaniem, benzynę bezołowiową 95 zakupiono w miesiącu kwietniu i lutym 2006 r., a więc w okresie przejściowym i zimowym, ostatnie dostawy zostały zmieszane i mogło to mieć wpływ na wynik badania w zakresie parametru prężności par. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych, jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że paliwo ciekłe lub biopaliwo ciekłe nie spełnia wymagań jakościowych, określonych w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie art. 4 ust. 2 lub 3 albo art. 5 ust. 3 tej ustawy, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia wojewódzkiemu inspektorowi inspekcji handlowej kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. W toku postępowania wyżej wymieniona ustawa została zastąpiona obowiązującą od dnia 1 stycznia 2007 r. ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz.1200). Nowa ustawa w art. 24 ust. 1 przewiduje także zobowiązanie kontrolowanego do uiszczenia kwoty odpowiadającej kosztom przeprowadzonych badań paliwa w sytuacji gdy nie spełnia ono wymagań jakościowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę B. J. na powyższe postanowienie wskazał, iż w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji obowiązywała ustawa z dnia 23 stycznia 2004 roku o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz. U. Nr 34, poz. 293 ze zm.) jak również rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 października 2005 roku w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 216, poz. 1825). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dowodzi, że kontrola przeprowadzona na stacji paliw należącej do skarżącego, a następnie badanie próbek odbyło się zgodnie z wymogami wyżej wymienionej ustawy z dnia 23 stycznia 2004 roku. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, w którym określony został m.in. sposób pobierania próbek benzyny bezołowiowej, który został podpisany bez żadnych uwag przez skarżącego. Sąd I instancji uznał za niezasadny jest zarzut skarżącego, że próbki zostały pobrane przez niewykwalifikowane osoby. Sąd wskazał, że badania próbek zostały przeprowadzone przez uprawniony podmiot, to jest przez Laboratorium Badawcze Centralnego Laboratorium Naftowego w W. i wykazały one, że prężność par w paliwie wyniosła 62,8 kPa, a tym samym paliwo nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 października 2005 roku w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. nr 216 poz. 1825), zgodnie z którym wskaźnik prężności par dla okresu letniego wynosi min. 45,0 kPa - max 60,0 kPa. W tym stanie rzeczy nałożenie przez organ I instancji na skarżącego obowiązku zapłacenia kwoty, stanowiącej równowartość kosztów prowadzonych badań znajdowało oparcie w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. Sąd wyjaśnił, że w trakcie postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego i z dniem 1 stycznia 2007 r. zaczęła obowiązywać nowa ustawa - z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2006 r. nr 169 poz.1200), która w zakresie zasady obciążania kontrolowanego kosztami przeprowadzonych badań nie wprowadziła żadnych zmian. Zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7, 75 i 84 k.p.a., albowiem Główny Inspektor Inspekcji Handlowej przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, a zebrany materiał dowodowy poddał ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że skarżący nie podważył wyników badań przeprowadzonych przez Laboratorium. Brak było podstaw uwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego jeśli zważyć, że skarżący wnosił o dopuszczenie tego dowodu na okoliczność przyczyn rozbieżności z zakresie jakości paliwa dostarczonego przez dostawcę i skontrolowanego u skarżącego przez Laboratorium badające paliwo na zlecenie Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w L.. Powyższe okoliczności jak również kwestia winy i odpowiedzialności za pogorszenie jakości paliwa nie mają dla niniejszej sprawy znaczenia. Okoliczność, iż zmieniły się przepisy regulujące metody badania jakości paliw w trakcie postępowania administracyjnego nie ma także znaczenia dla sprawy. Według oceny Sądu I instancji należy uwzględniać przepisy, obowiązujące w dacie kontroli i pobierania próbek. Tak samo jest z obciążeniem kontrolowanego kosztami badań. Należy przyjąć przepisy co do jakości paliw obowiązujące na datę konkretnego zdarzenia, jakim była kontrola. B. J. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku i wniósł o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej w całości, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a ponadto o zasądzenie od Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi B. J. zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, to jest art. 41 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200), "przez zaniechanie stosowania nowej ustawy, to jest powyższej gdy ten przepis wyraźnie tak nakazuje", 2. przepisów art. 75 k.p.a. i art. 24 nowej ustawy o badaniu jakości paliw przez oddalenie wniosku dowodowego o wywołanie opinii biegłego dla wyjaśnienia istoty zarzutu, co to jest prężność par, kiedy i w jakich okolicznościach powstaje odstępstwo od normy, czy odstępstwo od normy nie powstało przed dostarczeniem paliwa do składu skarżącego B. J. itd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał że zastosowanie w sprawie nowej ustawy miałoby zasadnicze znaczenie dla sytuacji prawnej skarżącego bowiem na podstawie nowej regulacji prawnej (art. 23) paliwo, którego jakość została zakwestionowana, byłoby badane także u dostawcy tego paliwa. Kasator zarzucił, że wadliwie unormowana jest sprawa jakości paliw i ich kontroli zwłaszcza w zakresie obejmującym zmiany norm prężności paliwa w poszczególnych okresach roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dlatego istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). Skarga kasacyjna wskazywać musi, jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, przeto zarzucane naruszenia prawa muszą dotyczyć przepisów prawa stosowanych przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to zaś błąd w zakresie subsumcji, tj. podstawienia niewadliwie ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę określonej normy prawnej. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują) możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05, Lex nr 201529; wykrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, Lex nr 187513 i wiele innych). Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom p.p.s.a. Nie jest zaś wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (k.p.a. czy Ordynacji podatkowej). Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna, bezpośrednio nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania stosowanych w postępowaniu sądowym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, Lex nr 194422; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska i wiele innych). W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu sformułowanego w pkt. 2 skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jego konstrukcja nie jest właściwa, co ma ten skutek, że kontrola kasacyjna w aspekcie tego zarzutu nie może być przeprowadzona. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje charakteru zarzutu (materialny czy procesowy), natomiast treść uzasadnienia wskazuje, że jest to zarzut procesowy przynajmniej w części, gdyż kwestionuje brak opinii biegłego, a więc dotyczy podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Omawiana podstawa kasacyjna wymaga - jak wskazano wyżej - koniecznego nawiązania w konstrukcji zarzutu do wskazania naruszenia (sprecyzowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną) przepisu regulującego postępowanie przed sądem administracyjnym, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił - ograniczając się tylko do podniesienia zarzutu uchybienia art. 75 k.p.a i art. 24 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. Tymczasem, art. 75 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu sądowym, stąd też zarzut jego naruszenia nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 24 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. jest także niezasadny. Wskazać należy, że przepis ten ma charakter materialny, określa zasady związane z obciążaniem kontrolowanego podmiotu kosztami badań paliwa i w dacie kontroli jakości paliwa nie obowiązywał. Jego wejście w życie na etapie postępowania zażaleniowego nic nie zmienia, jeśli zważyć, że nie dotyczy postępowania dowodowego i w sposób opisany w kasacji (brak opinii biegłego) nie mógłby być naruszony. Dodatkowo należy podnieść, że omawiany przepis składa się z 7 jednostek redakcyjnych, a każda, co oczywiste, zawiera inną treść normatywną i wobec niewskazania w kasacji, której z nich zarzut dotyczy, także i ten brak kasacji powoduje uznanie zarzutu za nieuprawniony. Przy tej okazji jedynie ubocznie należy zauważyć, że unormowania dotyczące zasad obciążania kontrolowanego kosztami badań jakości paliwa w ustawie z 25 sierpnia 2006 r. są analogiczne jak w ustawie z dnia 23 stycznia 2004 r. obowiązującej w dacie kontroli i nie uzależniają nałożenia obowiązku zwrotu kosztów badań od okoliczności, które kasator pragnął wyjaśniać przy pomocy dowodu z opinii biegłego. Sam fakt stwierdzenia przy pomocy badań, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie stanowi wystarczającą i jedyną przesłankę do obciążenia kontrolowanego kosztami badań. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 41 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200). Wskazany przepis należący do kategorii przepisów przejściowych nakazuje stosowanie do spraw wszczętych, a nie zakończonych ustawy nowej. Zarzut jego naruszenia może być zatem prawnie skuteczny jedynie w powiązaniu z przepisem (przepisami) ustawy nowej, które mimo powyższego obowiązku nie zostały zastosowane do sprawy w toku. Na gruncie rozpoznawanej sprawy o naruszeniu omawianego przepisu można mówić tylko w warunkach sprecyzowania w skardze kasacyjnej, który z przepisów nowej ustawy, dotyczących postępowania w sprawie o zobowiązanie kontrolowanego do pokrycia kosztów przeprowadzonych badań jakości paliwa, nie został zastosowany choć zastosowany powinien być. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że chodzi o art. 23 ustawy nowej i wywiedziono, że skoro przepis ten przewiduje badanie u dostawcy, paliwa którego jakość zakwestionowano u odbiorcy, to skarżący ma prawo domagać się by i te badania zostały przeprowadzone, w przeciwnym bowiem razie dostawca będzie w lepszym położeniu od odbiorcy. Zarzut ten uznać należy jednak za chybiony. Przewidziana w art. 23 ust. 1 kontrola jakości paliwa u bezpośredniego dostawcy przedsiębiorcy, u którego uprzednia kontrola stwierdziła paliwo złej jakości, jakkolwiek stanowiąca obowiązek organów w tym przepisie wymienionych, nie stanowi czynności w toku postępowania w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zobowiązania przedsiębiorcy do uiszczenia równowartości kosztów badań, a ewentualne stwierdzenie złej jakości paliwa u dostawcy nie zwalnia przedsiębiorcy od poniesienia kosztów badań. W świetle powyższego, należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.