II OSK 1266/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1240/12 w sprawie ze skargi A.T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia[...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1240/12 oddalił skargę A. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent W. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wymeldowania A. T. z pobytu stałego z nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W.. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o wymeldowanie A. T. z pobytu stałego z budynku nr [...] przy ul. [...] w W. zostało wszczęte na wniosek M. M.. A. T. żądała zawieszenia postępowania ze względu na toczącą się sprawę przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi Południe o unieważnienie darowizny nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W.. Z informacji nadesłanej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi Południe wynika, że przedmiotem żądania jest uznanie umowy darowizny za bezskuteczną, a stronami postępowania są J. M. i M. M. Zdaniem Wojewody [...] wynik postępowania sądowego nie wpływa jednak na sposób rozpatrzenia przez Prezydenta W. wniosku o wymeldowanie A. T. i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ obowiązany jest bowiem wyłącznie do zbadania, czy A. T. opuściła miejsce pobytu stałego i w zależności od poczynionych ustaleń wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła A. T. , wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu Wojewoda [...] zasadnie przyjął, iż sprawa o ustalenie bezskuteczności umowy darowizny nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o wymeldowanie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie więc, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej wymeldowania skarżącej nie jest uzależnione od rozpoznania przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi Południe sprawy o ustalenie bezskuteczności umowy darowizny nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Kwestia ta nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej w chwili obecnej organowi administracji rozpoznanie sprawy. Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. tj. 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten daje więc także możliwość wszczęcia z urzędu sprawy o wymeldowanie. Nie kwestionowanym jest, że obecnie osobą uprawnioną do zgłoszenia wniosku jest właścicielka nieruchomości M.M.. Tocząca się więc sprawa o ustalenie bezskuteczności umowy darowizny nie jest zagadnieniem wstępnym uniemożliwiającym organowi administracji wydanie decyzji w przedmiocie wymeldowania. Zwrócono uwagę, że kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie jest ustalenie stanu faktycznego umożliwiającego dokonanie oceny, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 15 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o ewidencji ludności. Kwestie dotyczące własności lokalu nie mają zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. T.. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania skarżącej z pobytu stałego z budynku przy ul. [...] w W., w sytuacji, w której postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w postępowaniu administracyjnym wystąpiło zagadnienie wstępne stanowiące przedmiot postępowania przed sądem powszechnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu postanowienia w wyniku błędnego uznania, że Wojewoda [...] wydając postanowienie nie naruszył przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy w postępowaniu administracyjnym wystąpiło zagadnienie wstępne stanowiące przedmiot postępowania przed sądem powszechnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w wyniku nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia postanowienia, podczas gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.), których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału sprawy oraz na jego dowolnej ocenie i w konsekwencji błędnym ustaleniu braku związku przyczynowego między wynikiem postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi Południe o uznanie za bezskuteczną umowy darowizny nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W. a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania a także zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby. Organ powinien więc, w postępowaniu o wymeldowanie określonej osoby z danego lokalu, ustalić krąg osób dysponujących tytułem prawnym do takiego lokalu, zawiadomić je o toczącym się postępowaniu oraz umożliwić im czynny udział w postępowaniu. W przypadku, gdy wniosek o wszczęcie postępowania o wymeldowanie danej osoby z lokalu składany jest przez osobę, która twierdzi, że posiada tytuł prawny do lokalu (np. prawo własności), w rzeczywistości nie posiadając takiego tytułu, to brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania takiego wniosku, gdyż wniosek taki pochodzi od osoby nielegitymującej się przymiotem strony. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu nieposiadającego legitymacji do żądania podejmowania przez organ czynności należy umorzyć a organ winien rozważyć ewentualnie możliwość wszczęcia tegoż postępowania na nowo z urzędu. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem w postępowaniu administracyjnym wystąpiło zagadnienie wstępne stanowiące przedmiot postępowania sądowego, od którego zależy: a) ustalenie, czy M. M. posiadała w chwili złożenia wniosku o wymeldowanie skarżącej z nieruchomości legitymację do złożenia takiego wniosku (w wyniku uznania umowy darowizny za bezskuteczną, może się okazać, że w chwili złożenia wniosku o wymeldowanie skarżącej wnioskodawczyni nie legitymowała się interesem prawnym do wszczęcia takiego postępowania); b) ustalenie kręgu osób, które powinny występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (z uwagi na śmierć darczyńcy K. M. może się również okazać, że w wyniku unieważnienia umowy darowizny, nieruchomość jest obecnie przedmiotem współwłasności powstałej w drodze spadkobrania na zasadach ogólnych - a więc krąg osób posiadających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym jest inny niż osoby obecnie występujące w tym postępowaniu w charakterze strony). Odnośnie do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., skarżąca wskazała, że ustalenie braku związku przyczynowego zostało dokonane przez organ wyłącznie na podstawie jednego dokumentu - pisma Przewodniczącego Wydziału I Cywilnego Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. W piśmie tym wskazano, że przedmiotem żądania jest uznanie umowy za bezskuteczną i toczy się pomiędzy stronami J.M. a M. M.. Z pisma tego nie wynika natomiast, jaki dokładnie charakter ma roszczenie dochodzone przez powódkę w tym postępowaniu (tj. czy chodzi o uznanie bezskuteczności umowy darowizny względem określonej osoby trzeciej, czy też np. o stwierdzenie bezskuteczności erga omnes). W tym zakresie organ zaniechał dalszych czynności mających na celu dokładne ustalenie charakteru postępowania sądowego (nie zwrócił się np. do stron postępowania administracyjnego o złożenie dodatkowych wyjaśnień, nie zwrócił się do sądu prowadzącego postępowanie sądowe o sprecyzowanie dostarczonych informacji). Organ zaniechał również prowadzenia ustaleń, co do ewentualnych skutków stwierdzenia bezskuteczności umowy darowizny w kontekście śmierci darczyńcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć z inną argumentacją aniżeli w jej uzasadnieniu przedstawiono. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że dokonując kontroli decyzji postanowienia lub innego aktu podjętego przez organy administracji zachodzi konieczność rozważenia, czy na wydany akt przysługuje środek zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18): " Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją powyższy przepis miał następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Na tle dotychczasowego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia ( por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Zmiany wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Trzeba bowiem mieć na względzie treść art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Obecne brzmienie art.101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ( " w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ( " w sprawie odmowy podjęcia postępowania" ). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia cel dokonanych zmian w kodeksie postępowania administracyjnego. Nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Za koniecznością takiej interpretacji wskazanego przepisu przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Za taką interpretacją przemawia konieczność przestrzegania zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Należy też mieć na względzie, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Ponadto z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie ( por. orzeczenia NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/12, publ. ONSAiWSA 2014/5/74; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2509/12, publ. Lex nr 1497938; z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. II OSK 340/13, publ. Lex 1486961). Z powyższych względów przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności decyzji organu odwoławczego narusza art.97 §1 pkt 4 k.p.a. oraz art.134 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, podczas gdy nie przysługiwał środek zaskarżenia na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji. W dacie wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji Prezydenta W., czyli w dniu [...] lutego 2012 r. obowiązywały już przepisy k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 10 grudnia 2010 r., które weszły w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. W tym stanie sprawy, wskazując na wyżej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z: dnia 25 marca 2004 r., sygn. II OSK 81/04, publ. Lex nr 125617 oraz z dnia 16 lutego 2009 r., II OSK 193/08, publ. www.nsa.gov.pl). Z przyczyn wyżej opisanych skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z uwagi na błędne przyjęcie możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli w drodze rozpoznania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz postanowienia organu odwoławczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art.203 pkt 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy należy do kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego.