VII SA/Wa 1916/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz P. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa): 1. wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, 2. nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1, 3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył, P. S., który wniosło uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 27 ust. 1 i 2 upis poprzez błędne przyjęcie, iż istnieje podstawa do wydania nakazu zaprzestania działalności sklepu [...] prowadzonego przez wnioskodawcę, położonego w [...] przy ul. [...] oraz naruszenie procedury, a to art. 107 kpa poprzez niewskazanie strony, do której kierowana jest skarżona decyzja. Po rozpatrzeniu wniosku P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, ze wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Organ podniósł, że powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksyczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnych zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po za zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione. Z powyższych względów, Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że merytoryczną podstawą podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. był przepis art. 27 ust. 1 upis, zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części, ( stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia) zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Organ zaznaczył, że przepis art. 27 ust. 2 upis jest szczególnym przepisem wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi on instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów PIS ( vide art. 1 ww. ustawy), a przez art. 31 a tej ustawy - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Organ podkreślił, że wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Wskazano, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Wyjaśnił, że przepis art. 27 ust. 2 upis nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 201 Or., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ podkreślił, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż rozróżnienie na pojęcia "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym wskazał, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Organ wyjaśnił także, że pojęcie "wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi" nie może być tożsame ze "środkami odurzającymi" czy też "substancjami psychoaktywnymi" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.). Substancje te lub środki zakazane są samą ustawą, a zatem to akt prawa powszechnie obowiązującego stanowi źródło, z którego taki zakaz pochodzi. W przypadku realizacji uprawnienia określonego w art. 27 ust. 2 upis, zakaz taki (którego źródłem jest decyzja administracyjnego) może pójść dalej i dotyczyć nie tylko produktów (wyrobów) ustawowo zakazanych, lecz takich które w istocie w ocenie organu stanowią źródło zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "[...]" używanego w celach kolekcjonerskich jak również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", a zatem w treści ww. decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływającymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[...]" jak również wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "[...]" przesądzają właśnie właściwości które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić - tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego Organ zauważył, że przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze" (dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku 2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki. Powyższe uzasadniało uznanie, iż przesłanką wyróżniającą wyroby, jako podlegające zapisom decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. Jednak, przy egzekwowaniu decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były wprowadzane do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być użyte tj. w celu odurzania się, jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie. Organ podkreślił, że wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w hurtowni, należącej do strony, znalezione, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów "kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy. Organ zwrócił także uwagę, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Z tych również powodów nie znajduje prawnego uzasadnienia uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego (stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów które już zostały wycofane z obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Innymi słowy produkty sprzedawane przez, stronę, objęte decyzją z dnia [...] października 2010 r. zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Co więcej, zasada legalizmu wymaga, aby organ administracyjny orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Lublinie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 292/08). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 kpa organ wskazał, że przepis ten wymienia "składniki" treści decyzji administracyjnej. Są nimi: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podkreślił, iż decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego zawierała wszystkie wskazane powyżej elementy. W ocenie organu o statusie strony w istocie (zgodnie z art. 28 kpa) decyduje treść obowiązku jaki formułowany jest w decyzji administracyjnej. Strona nie została wymieniona w samej treści decyzji, lecz także nie musiała w taki sposób zostać oznaczona. Techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem o tym, czy dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną czy nie. Adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest w pełni dopuszczalna. W tej mierze organ powołał się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt III OSK 1418/07, w którym Sąd uznał, że "wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 kpa. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie". Natomiast w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1067/07 NSA potwierdził, że wskazanie stron postępowania w "rozdzielniku", nie stanowi podstawy do usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Rozdzielnik ten stanowi dokumentację wewnętrzną urzędu podległego Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu i brak było uzasadnienia, by każda z kilkuset stron otrzymała jego kopię. Organ wskazał również, że na tle orzecznictwa (m.in. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, wyrok NSA z 22 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1705/97, wyrok NSA z 15 lutego 1999 r" sygn. akt II SA 1288/98 , wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 637/10) uchybienie polegające na braku w decyzji wszystkich stron, do których była adresowana, przy jednoczesnym zachowanym w pełni trybem jej dostarczenia i jednoznacznym wskazaniem poprzez jej przedmiot, a więc wszystkich sprzedawców i producentów wyrobów tzw. kolekcjonerskich, potocznie zwanych "dopalaczami" do kogo jest skierowana, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Decyzja z dnia [...] października 201 Or. była doręczana przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, często w asyście Policji. Potwierdzano datę jej doręczenia, każda ze stron była pouczona o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co przez stronę zostało uczynione, a zatem w żaden sposób nie naruszono przepisów, które decydowały o treści rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwiły stronie dochodzenie jej praw w trybie odwoławczym, a następnie przed sądem. Odnosząc się do kwestii wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji, wskazał, że podstawą tą był art. 27 ust. 2 i 31 a upis i przepisy te zostały w treści decyzji powołane. W kwestii uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, organ uznał, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. zawierała także uzasadnienie. Dodatkowe, szczegółowe merytoryczne uzasadnienie, ze wskazaniem podstaw zastosowanego prawa materialnego i postępowania administracyjnego zawarte jest w niniejszej decyzji. Organ uznał, że jeśli nawet zarzut o niepełności uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest zasadny, to brak ten może być w decyzji "odwoławczej1" uzupełniony, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak: "Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji" - wyrok NSA z 29 września 1987 r., sygn. akt IV SA 220/87, ponadto "Pogląd, co do niedopuszczalnej praktyki uzupełnienia braków uzasadnienia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 138 K.p.a. Pogląd ten, gdyby go podzielić- wykluczałby możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, mimo, że - co nie budzi wątpliwości- organ ten rozpoznaje sprawę ponownie w takim samym zakresie jak to miało miejsce w postępowaniu pierwszo instancyjnym"- wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r" sygn. akt II OSK 1403/09. W kwestii dostarczenia kopii, zamiast oryginału decyzji z dnia [...] października 2010 r., powołując się na orzecznictwo, organ uznał, że "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o który mowa w art. 109 kpa. Jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie" należy przytoczyć orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB 2/01). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03 podkreślił, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej "oryginału". Jednocześnie organ podkreślił, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania (art. 7 kpa). Przesłanka nadrzędności interesu publicznego nad interesem strony, która zdaniem jak wskazano wyżej w swoim postępowaniu naruszała normy społeczne i prawne, przemawiała zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego za koniecznością wydania decyzji w trybie art.27 ust.2 upis, w dniu [...] października 2010 r. Przepis ten jest szczególnym przepisem, wyposażającym ten organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Jednocześnie stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co jest ustawowym zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a przez art. 31 a upis- również zadaniem Głównego Inspektora Sanitarnego. Powyższe względy przesądziły także o odstąpieniu od zasad wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 10 kpa, co jest prawnie dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r" znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. S. reprezentowany przez adwokata B. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 27 ust. 1 i 2 upis poprzez błędne przyjęcie, iż istnieje podstawa do wydania nakazu zaprzestania działalności sklepu [...] prowadzonego przez wnioskodawcę, położonego w [...] przy ul. [...]; 2. naruszenie procedur, a to art. 107 kpa poprzez niewskazanie strony, do której kierowana jest skarżona decyzja, 3. naruszenie art. 6 i 8 kpa poprzez naruszenie zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie pełnomocnika skarżącego skarżona decyzja narusza interes prawny skarżącego ponieważ uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie nieobjętym decyzją, powodując tym samym wysokie straty obejmujące poniesione koszty oraz utracone korzyści. Zdaniem pełnomocnika skarżącego skarżona decyzja jest niezgodna z prawem i niesłuszna. Została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 ust. 1 kpa, który jednoznacznie definiuje, jakie części składowe winna zawierać decyzja wydawana w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia strony, a więc adresata tej decyzji, do którego jest kierowana. Mając na uwadze, iż na mocy tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny zakazał działalności wnioskodawcy, decyzja winna zawierać oznaczenie strony oraz dokładne wskazanie placówki, której działalność ma być zaprzestana. Pełnomocnik zaznaczył, że skarżący prowadził dwa sklepy (w [...] [...]) i złożył dwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, a pomimo tego otrzymał jedną decyzję. Ponadto podniósł, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, a to przepis art. 27 ust. 1 i 2 upis albowiem w oparciu o powołane przepisy Główny Inspektor Sanitarny nakazał skarżoną decyzją zaprzestanie działalności sklepów prowadzonych przez wnioskodawcę na terenie [...] i [...]. Pełnomocnik podniósł także, że nie wiadomo w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że ma do czynienia ze środkami podobnymi do preparatu [...] oraz, że preparaty te zawierają substancje mogące działać w sposób podobny do środków psychoaktywnych. Nadmienił, że do chwili obecnej nie doręczono mu żadnych wyników badań z których wynikałoby, iż zabezpieczone preparaty zawierały opisane substancje. Zdaniem pełnomocnika skarżacego organ nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie własności preparatów znajdująch się na terenie placówek handlowych należących do skarżącego, a tym samym nie wiadomo, czy istniały podstawy do przymusowego zamknięcia placówek skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawania Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. wycofująca obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie [...] określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz nakazująca zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jest określona w art. 7 kpa, zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie ) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 kpa). Treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania Organ winien w tym względzie przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 §1 i 3 kpa. Motywy decyzji obejmujące kryteria jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu faktycznego istotnego w sprawie, w tym obejmować swoją treścią stanowisko organu względem argumentacji strony postępowania. Strona winna zostać przekonana o zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W końcu, także zauważyć należy, iż zgodnie z art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wskazane zasady postępowania administracyjnego nie były w niniejszej sprawie przestrzegane a skierowanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. znak [...] do skarżącego P. S. nie znajduje żadnego uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. O ile bowiem należy zgodzić się z organem, że decyzja zawierała oznaczenie stron poprzez wskazanie ich w rozdzielniku stanowiącym załącznik do decyzji i ulegała indywidualizacji z chwilą doręczenia, o tyle stwierdzić należy, że zebrany przez organ w pierwszej instancji materiał dowodowy nie uzasadniał skierowania tejże decyzji do skarżącego jako strony tego postępowania. Tak więc rozstrzygnięcie organu co do tego co stanowiło istotę sprawy w związku z przywołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia między tymi stronami (organem a skarżącym P. S. jako stroną postępowania) nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym. Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, Państwowy Inspektor Sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy Inspektor Sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 u.p. is., stanowiący, iż Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. Bezspornym zatem jest, że Główny Inspektor Sanitarny jest uprawniony do natychmiastowego działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju. W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" (dopalaczy) organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m.in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Główny Inspektor Sanitarny, który jak wskazano wyżej, mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, miał jednak także obowiązek zindywidualizowania decyzji. W tym celu, przed skierowaniem decyzji do określonego adresata konieczne było przede wszystkim dokładnie ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie dokonanie oględzin, zatrzymanie produktów i spisanie protokolarne produktów o cechach dopalaczy, a następnie poddanie ich stosownym badaniom i przeanalizowanie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Natomiast Główny Inspektor Sanitarny nie wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie sklepy skarżącego podlegały zamknięciu. Ze skargi wynika, że skarżący prowadził sklepy zarówno w Rudzie Śląskiej jak i w Zabrzu, natomiast w protokołach znajdujących się w aktach sprawy stwierdzono, że dokonano kontroli obiektu "[...]" w [...]. W sklepie tym podczas kontroli nie stwierdzono w obrocie wyrobów o nazwie "[...]". Ogólnie zapisano, że wyłączono wyroby kolekcjonerskie. Brak jednak protokołu przejęcia tych wyrobów i wskazania jakie wyroby zabezpieczono i w jakiej ilości i czy dotyczyło to obu sklepów należących do skarżącego czy jednego z nich. Wydając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Sanitarny oparł się faktycznie na zmienionych regulacjach ustawowych w myśl których dopalacze uznane zostały za tzw. środki zastępcze, których wprowadzenie do obrotu na mocy ustawy jest zakazane oraz na danych statystycznych dotyczących ilości sklepów z dopalaczami i przypadków hospitalizacji pacjentów. Dane te nie mogą jednak stanowić wystarczającej podstawy do represyjno- zapobiegawczych działań w stosunku do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą o ile organ nie wykaże że w sklepach poddanych kontroli zatrzymano wyrób o nazwie [...] określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich bądź inne podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Powyższe okoliczności nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organu. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a więc nie tylko zatrzymanie wyrobów ale także badania laboratoryjne pobranych próbek, wszystkich zabezpieczonych produktów, przeprowadzenie analizy substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia negatywnego wpływu wyrobów na zdrowie ludzkie. Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził we własnym zakresie odpowiedniego postępowania. W sprawie nie wykazano, że doszło do zatrzymania wyrobów o cechach dopalaczy (brak protokołów), a tym bardziej nie przeprowadzono badań substancji znajdujących się w takich produktach, a w konsekwencji nie dokonano oceny wpływu takich substancji na zdrowie człowieka. Brak powyższych ustaleń (i ich analizy) naraża organ na zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań. Z tych też przyczyn, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji skierowaną do skarżącego P. S. uznał, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., a także z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 tej ustawy, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.