II SA/Lu 528/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z. udzielił W. K. pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego (części parterowej przeznaczonej na warsztat mechaniki pojazdowej) zlokalizowanego na działce nr 94 przy ul. M. 142 w Z.. Powyższa decyzja nie została zaskarżona i uzyskała przymiot ostateczności. We wniosku z dnia 28 lutego 2008 r. J. B. (właścicielka działki sąsiedniej), zażądała wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją podnosząc, że nie brała udziału w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 26 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. wznowił postępowanie w tej sprawie wskazując, że czyni to na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. stwierdził, że przywołana na wstępie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie dotyczące realizacji i oddania do użytkowania części parterowej przedmiotowego budynku zostało wszczęte na wniosek G. L., w wyniku czego została wydana przez organ nadzoru budowlanego w dniu 7 sierpnia 2002 r. decyzja nakazująca W. K. opracowanie i dostarczenie dokumentacji inwentaryzacyjnej wraz z oceną stanu technicznego wykonanego warsztatu oraz wykonanie odpowiednich zmian lub przeróbek w zakreślonym terminie. Inwestor wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki i dlatego organ wydał kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. J. B. jako właścicielka działki nr 93 od dnia 16 lipca 2005 r. miała przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, jednak brak jej udziału w tym postępowaniu nie wywarł wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym, zdaniem organu nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wówczas organ ogranicza się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła J. B. domagając się jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy lub przekazania jej organowi pierwszej instancji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 i w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Jej zdaniem organ nie wyjaśnił na jakich dowodach się oparł uznając, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa, a tym samym zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu sprawy, co oznacza, że wydał rozstrzygnięcie w ramach arbitralnego poglądu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ocenę, że brak udziału odwołującej w zakończonym pozwoleniem na użytkowanie postępowaniu nie wywarł wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia 5 października 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu budowlanego była następstwem wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją PINB dla Miasta Z. z dnia 7 sierpnia 2002 r. Skoro tak, to fakt, że odwołująca nie brała udziału w tym postępowaniu nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Zasadnym zatem było wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. mówiącym, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. B. zarzucając w niej naruszenie art. 138 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. i art. 146 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił kwestii zgodności lokalizacji spornego budynku z pozwoleniem na budowę z 1982 r. w aspekcie skutków przewidzianych w art. 48 Prawa budowlanego oraz w zakresie zachowania przez ten obiekt zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zamościa. W związku z tym wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu, tj. pisma kierownika biura planowania przestrzennego Miasta Zamość z dnia 10 maja 2012 r. na okoliczność wykazania, że teren obejmujący sporną nieruchomość nie mógł być wykorzystany na prowadzenie usług warsztatowych. W piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dalszych dowodów z wymienionych dokumentów na okoliczność możliwości lokowania obiektów warsztatowych na tym terenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 7 października 2012 r. uczestnicy postępowania S. i W. K. wnieśli o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodu z nagrania telewizyjnego przedstawiającego ich sytuację i stanowisko oraz stanowisko organów, które w przedmiotowej sprawie podejmowały i podejmują decyzje. Na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. Sąd postanowił odmówić dopuszczenia dowodów przedstawionych zarówno przez stronę skarżącą, jak i uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W sprawie oczywistym jest, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą. Przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. enumeratywnie wskazują przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jedną z przyczyn nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z tej przyczyny wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydanej przez organ decyzji. W przedmiotowej sprawie - zdaniem Sądu – prawidłowo organy przyjęły, że skarżąca legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z. z dnia [...] października 2005 r. nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr 94 przy ul. Majdan 142 w Z. i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Tym samym zasadnie przyjęły, że usprawiedliwiona jest przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie budzą również żadnych zastrzeżeń Sądu ustalenia dotyczące zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Kwestia ta została bowiem zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 82/10 należycie wyjaśniona. Prawidłowym zatem było wznowienie postępowania i jego przeprowadzenie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie zaś z treścią art.151 k.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 może wydać trzy równoważne rozstrzygnięcia: 1) decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej , gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1, art.145a lub art. 145b albo 2) decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo 3) decyzję, w której ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Oczywistym jest, że decyzja, w której uchyla się decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, może być podjęta wyłącznie wtedy, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zastrzec przy tym należy, że musi to nastąpić przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 k.p.a. Tak więc, po ustaleniu przez organ istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., (lub innej) dla wybrania właściwego rozstrzygnięcia, organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone w art. 146 k.p.a. Zakres rozpoznania sprawy zależy bowiem od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia którejkolwiek ze wskazanych tam przeszkód zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Mimo, iż przepis ten jest wspólny dla przeszkód wskazanych w § 1 i § 2 art. 146 k.p.a. jednakże określa zupełnie odmienny zakres postępowania organu. Różnica ta polega na tym, że upływ okresu określonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, który natomiast jest obowiązkowy w przypadku zastosowania rozwiązania z art. 146 § 2 k.p.a. Z tych też przyczyn organ badając istnienie negatywnych przyczyn uchylenia decyzji ostatecznej określonych w art. 146 k.p.a. winien to czynić w kolejności wskazanej w tym przepisie. To znaczy najpierw winien ustalić czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka upływu terminów wskazana w § 1, a dopiero w sytuacji jej wykluczenia przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy i w oparciu o jego wynik stwierdzić, czy w sprawie istnieje przesłanka określona w § 2 art. 146 k.p.a. uniemożliwiająca uchylenie decyzji ostatecznej. Pełne badanie istoty sprawy może bowiem mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Badanie to nie jest natomiast dopuszczalne w sytuacji stwierdzenia przesłanki upływu czasu. W przedmiotowej sprawie rozstrzygające organy w ogóle nie analizowały istnienia przesłanki negatywnej upływu czasu od wydania spornej decyzji, przystępując bezpośrednio do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, którego wynik doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji. Działanie takie nie odpowiada wymogom prawa, gdyż narusza w głównej mierze art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Przypuszczać jedynie można, iż było ono skutkiem błędnego rozumienia art. 146 § 1 k.p.a. posługującego się pojęciem "doręczenia decyzji", która to czynność w stosunku do skarżącej - właśnie z uwagi brak jej udziału w zakończonym postępowaniu - nigdy nie miała miejsca. W tym zakresie należy jednak wyjaśnić, że przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., I OSK 433/08, wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 19 listopada 2003 r., II SA/Gd 1861/00). Oczywiste jest, że skoro skarżącej nie doręczono decyzji z dnia 5 października 2005 r., to przy innym rozumowaniu treść art. 146 § 1 k.p.a. byłaby martwa (niewykonalna). Dla obliczanie tego terminu nie ma więc znaczenia fakt, że sporna decyzja nie została skarżącej doręczona, na co wskazywał w odwołaniu pełnomocnik skarżącej. Dodatkowo w orzecznictwie podnosi się, że prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Ponadto po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym z powodu stwierdzenia przez organ administracji nie możności jej uchylenia na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09). Dlatego też jakkolwiek upływ omawianych terminów nie ogranicza dopuszczalności wznowienia, to ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto podkreślić należy, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie przerywa biegu terminu pięcioletniego okresu przedawnienia, bowiem żaden przepis k.p.a. nie stanowi o instytucji przerwania biegu okresu przedawnienia (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1444/09). W odniesieniu natomiast do wniosków skarżących i uczestników postępowania o przeprowadzenie dowodów uzupełniających ze wskazanych dokumentów oraz nagrań telewizyjnych, to Sąd stwierdza, że na mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) może on przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z nagrań telewizyjnych nie może być w toku postępowania sądowoadministracyjnego uwzględniony. Natomiast wnioskowane przez skarżących przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów nie mogło być uwzględnione bowiem Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do stanu sprawy. Materiał zgromadzony w sprawie w zupełności pozwalał na jej rozpatrzenie. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane bez wyjaśnienia i rozważenia sprawy w zakresie dochowania terminu z art. 146 § 1 k.p.a., nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji - po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 457 zł, orzeczono na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji winien zatem w pierwszej kolejności poczynić ustalenia w zakresie upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. stanowiącego negatywną przesłankę uchylenia decyzji ostatecznej. Dopiero w sytuacji stwierdzenia, że w sprawie przesłanka ta nie występuje uprawniony będzie do wydania decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), oczywiście po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy. W przeciwnym wypadku również wyda takie rozstrzygnięcie ograniczając swoje rozważania wyłącznie do wystąpienia przeszkód zawartych w art. 146 § 1 k.p.a.