III SAB/Lu 11/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Marek Zalewski,, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek,, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Starostę L. w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wpisów w ewidencji gruntów i budynków I. oddala skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania; II. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności; III. zasądza od Starosty L. na rzecz skarżącego kwotę 437 zł (czterysta trzydzieści siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem datowanym na [...] sierpnia 2011 r. R. P. wystąpił do Starosty L. z wnioskiem o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazanych działek, usuwających rozbieżności pomiędzy stanem prawnym a treścią ewidencji. Rozbieżności te w ocenie wnioskodawcy dotyczyły błędnego oznaczenia numerycznego działek. Ponadto wnioskodawca zażądał sporządzenia i doręczenia mu operatu technicznego, w którym zostaną poprawione wszystkie błędne oznaczenia wskazanych działek. Pismem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Starosta L. poinformował R. P., że jego wniosek nie może zostać uwzględniony. Wskazane przez stronę błędy nie mogą być usunięte w sposób przezeń określony. Konieczne jest sporządzenie nowej dokumentacji geodezyjno-prawnej, która może stanowić podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Dokonanie stosownych zmian będzie możliwe po dołączeniu przez wnioskodawcę stosownej dokumentacji. Pismem z dnia [...] września 2011 r., skierowanym błędnie do Wojewody L., R. P. wniósł zażalenie na przewlekłość i bezczynność Starosty L. polegającą na nie załatwieniu wniosku z 30 sierpnia 2011 r. w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uznał zażalenie (błędnie określone jako: skarga) za niezasadne. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. R. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty L., polegającą na nie usunięciu w drodze czynności materialno-technicznej błędów w numeracji działek ewidencyjnych. Uzasadniając skargę R. P. podniósł, iż Starosta uchylił się od obowiązku sprostowania błędów w ewidencji. W piśmie z [...] września 2011 r. nie wskazał, jakie dokumenty są niezbędne do wprowadzenia zmian, nie wydał postanowienia o wezwaniu. Organ nie wydał również postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Czynności te świadczą o pozorowaniu zajmowania się sprawą, co jest równoznaczne z przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż pismem z dnia [...] września 2011 r., wystosowanym przed upływem ustawowego terminu załatwienia sprawy, udzielono skarżącemu odpowiedzi i poinformowano o konieczności przedłożenia właściwych dokumentów niezbędnych do wprowadzenia w ewidencji żądanych zmian. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta poinformował, że wniosek skarżącego został załatwiony decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], odmawiającą wprowadzenia żądanych zmian. Do pisma dołączono odpis decyzji. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt: III SAB/Lu 2/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Starosty L. W ocenie sądu organ był bezczynny w dacie wniesienia skargi, jednakże przestał być bezczynny skoro w trybie samokontroli załatwił wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z [...] stycznia 2011 r. W tej sytuacji sąd nie mógł uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać organu do wydania w określonym terminie decyzji. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej R. P., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 1247/12, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. NSA zwrócił uwagę, że skarżący w swej skardze zarzucił organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, tymczasem sąd I instancji rozpoznał sprawę tylko w zakresie zarzutu dotyczącego bezczynności organu. Kwestia dotycząca przewlekłości postępowania nie została przez sąd I instancji rozstrzygnięta. NSA zwrócił uwagę, że skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania mają odmienne funkcje i nie należy utożsamiać przedmiotów postępowania w tych dwóch przypadkach. NSA zgodził się z poglądem, że brak możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność z uwagi na fakt załatwienia sprawy spowoduje jej bezprzedmiotowość, bowiem celem tego postępowania jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Natomiast skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest (było) w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę ponownie zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 190, zdanie pierwsze, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kluczowym elementem wiążącej wykładni prawa dokonanej przez NSA jest konieczność oddzielnej analizy skarg w przedmiocie bezczynności organu oraz przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Obie skargi mają odmienne funkcje, i nie należy utożsamiać przedmiotów postępowania skargi na bezczynność i skargi na przewlekłość postępowania. Rodzi to konieczność rozdzielenia analizy – pod kątem zarzucanej w skardze bezczynności organu oraz pod kątem zarzutów przewlekłości postępowania. Zarzut bezczynności Starosty L. skarżący opiera na tym, że organ nie rozpoznał w terminie jego wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazanych działek, usuwających rozbieżności pomiędzy stanem prawnym a treścią ewidencji. Jak wskazał NSA w zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu z 6 czerwca 2012 r., bezczynność organu występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, która uzasadnia umorzenie postępowania przed sądem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z 26 listopada 2008 r.; I OPS 6/08; ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Stanowisko to podzielił również NSA w zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu z 6 czerwca 2012 r., wywodząc, że brak możliwości uwzględnienia skargi z uwagi na fakt załatwienia sprawy spowoduje jej bezprzedmiotowość, bowiem celem tego postępowania jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że o ile w dacie wniesienia skargi do organu (12 grudnia 2011 r.) wniosek skarżącego z 30 sierpnia 2011 r. nie został jeszcze rozpoznany, a zatem można było ewentualnie rozważać bezczynność organu, o tyle w dniu [...] stycznia 2012 r. organ wydał decyzję w sprawie, której dotyczył wniosek. W tej sytuacji nie ma możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność, gdyż takie orzeczenie wiąże się nierozłącznie ze zobowiązaniem organu do wydania decyzji. W badanej sprawie nie da się zobowiązać organu do wydania decyzji, która przecież już została wydana. W konkluzji powyższych rozważań: wobec wydania decyzji przez organ przed wydaniem orzeczenia przez sąd, bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie skargi w zakresie obejmującym zarzuty bezczynności organu. W tym zakresie konieczne było umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przechodząc do oceny skargi pod kątem zarzucanej przewlekłości postępowania Starosty L. należy na wstępie podkreślić występującą w orzecznictwie rozbieżność na tle zastosowania art. 149 p.p.s.a. w przypadku skargi na przewlekłość, gdy przed jej rozpoznaniem doszło do wydania decyzji w sprawie. Część składów orzekających przyjmowała w tej sytuacji analogiczny kierunek wykładni, jak w przypadku skargi na bezczynność, wywodząc, że również postępowanie sądowe w sprawie skargi na przewlekłość postępowania organu staje się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy przed jej rozpoznaniem zostaje wydany akt (podjęta czynność), w postępowaniu, którego dotyczą zarzuty przewlekłości (por. m.in. postanowienie NSA z 8 września 2011 r., II GSK 1224/11, LEX nr 1068790; wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2012 r., II SAB/Gl 1/12, LEX nr 1139099). W najnowszym orzecznictwie wyrażono jednak stanowisko przeciwne. W wyroku z 5 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.). 2. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w postanowieniu z 26 lipca 2012 r. NSA wyraził następującą tezę: "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". Powyższe stanowisko zostało przyjęte również w zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu NSA z 6 czerwca 2012 r., w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, iż skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest (było) w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. Wykładnia ta jest wiążąca dla sądu orzekającego w niniejszym składzie, z uwagi na treść przywołanego na wstępie art. 190 p.p.s.a. W związku z powyższym wydanie przez Starostę L. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie stanowi o tym, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie w zakresie obejmującym podniesione w skardze zarzuty przewlekłości postępowania organu. Oznacza to konieczność merytorycznej oceny skargi – pod kątem tego, czy organ dopuścił się bezprawnej przewlekłości przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej jest rozumiana w orzecznictwie jako taki stan gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (oprócz orzeczeń powoływanych przez NSA w zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu z 6 czerwca 2012 r., por. także cytowany wyżej wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. oraz wyrok WSA w Łodzi z 19 września 2012 r., II SAB/Łd 101/12, CBOSA). Przyjmując powyższą interpretację, sąd stwierdza, że w badanej sprawie nie można postawić Staroście L. skutecznego zarzutu przewlekłości postępowania przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wniosek skarżącego o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków wpłynął do starostwa w dniu [...] sierpnia 2011 r. [...] września 2011 r. organ wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował o niemożności uwzględnienia wniosku i konieczności przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjno-prawnej, która pozwoli na wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji. Żądanie przedstawienia stosownej dokumentacji, uzasadniającej wprowadzenie żądanych zmian było uzasadnione w świetle art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem osoby zgłaszające zmiany w ewidencji są zobowiązane dostarczyć na żądanie starosty dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji. Wezwanie wnioskodawcy przez Starostę nie miało zatem charakteru czynności zbędnej, nie związanej z załatwieniem sprawy. Po otrzymaniu pisma skarżący wniósł zażalenie na przewlekłość i bezczynność Starosty, mylnie adresując je do Wojewody L. W związku z zażaleniem, w dniu [...] września 2011 r. Starosta przekazał dokumentację dotyczącą sprawy oraz obszerne wyjaśnienie do organu wyższego stopnia – L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. Do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ wyższego stopnia Starosta nie mógł podejmować skutecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, z uwagi na przekazanie akt sprawy. W dniu [...] listopada 2011 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał postanowienie "uznające za niezasadną skargę" na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty. Co istotne – akta sprawy organ wyższego stopnia przekazał do Starosty dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik R. P. wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty. Skarga wraz z odpowiedzią organu i aktami sprawy została przekazana do sądu w dniu [...] stycznia 2012 r. jednocześnie organ prowadził dalej postępowanie w sprawie wniosku z 30 sierpnia 2011 r. 9 stycznia 2012 r. zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, zaś [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję w sprawie. Przedstawiona chronologia działa organu i skarżącego w sprawie świadczy o tym, że nie można Staroście L. postawić skutecznego zarzutu, iż prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Podejmowane przez Starostę czynności zmierzały do zebrania materiału niezbędnego do załatwienia sprawy – przede wszystkim uzyskania do skarżącego dokumentów, uzasadniających wprowadzenie do ewidencji żądanych zmian. Relatywnie długi okres czasu pomiędzy wpływem wniosku do organu, a datą wydania decyzji wynikał nie z opieszałości Starosty, lecz z oczekiwania na złożenie stosownych dokumentów przez stronę oraz z długotrwałego rozpatrywania zażalenia na przewlekłość i bezczynność Starosty przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, co wiązało się z przetrzymywaniem akt sprawy przez organ wyższego stopnia. W efekcie skarga w zakresie dotyczącym przewlekłości postępowania organu musi zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).