II SA/Po 786/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi D.G. i R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. odrzuca skargę D. G., II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2012 roku Nr [...] znak [...] , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Wójt Gminy D., po rozpoznaniu wniosku M. K., decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stajni na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] , położonej w rejonie ulicy S. w miejscowości D., gmina D. Organ określił nieprzekraczalną linię zabudowy (wskazaną na załączniku graficznym do decyzji) oraz frontową nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od granicy z działką o nr ewid. [...]. Ponadto nakazał urządzenie pasa zieleni izolacyjnej o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m wzdłuż granicy z działkami o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] oraz określił: powierzchnię zabudowy budynku na nie więcej niż 60,0 m2, minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 50% powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu) - nie wyżej niż 3,20 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, szerokość elewacji frontowej budynku - nie więcej niż 25 m, liczbę kondygnacji nadziemnych – 1, maksymalną wysokość poziomu parteru - 60 cm od poziomu terenu przed głównym wejściem, rodzaj dachu, ukształtowanie głównych połaci dachowych - dach płaski, kąt nachylenia głównych połaci dachu - do 12°, wysokość całkowita budynku - nie wyżej niż 3,50 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Wójt Gminy D. określił także, iż obsługa komunikacyjna działki [...] ma się odbywać z ul. S. przez teren działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego przedmiotowej inwestycji ustalono, iż zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Wójt Gminy D. wyjaśnił ponadto, że istniejąca na przedmiotowej działce zabudowa powstała na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] 2002 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczo-garażowego w zabudowie siedliskowej. Obecnie właściciel użytkuje rolniczo około 5000 m2 terenu przedmiotowej działki. Zabudowa siedliskowa związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przeznaczenie danego terenu na zabudowę siedliskową wiąże się z konsekwencjami dotyczącymi realizacji przyszłych inwestycji na tym obszarze. Przewidziana przepisami możliwość zagospodarowania działki zagrodowej wykazuje znaczne odrębności od działki budowlanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Dla zabudowy zagrodowej dopuszcza się na przykład wyższe niż dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poziomy hałasu, a także dopuszcza się możliwość realizacji, na podstawie samego zgłoszenia, obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym płyt do składowania obornika, szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m, suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m. Niewątpliwie zatem z istnieniem gospodarstwa rolnego wiążą się określone niedogodności dla nieruchomości sąsiednich. Prowadzenie działalności rolniczej jest bowiem związane co do zasady z immisjami, związanymi z prowadzoną działalnością rolniczą. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił ponadto, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, jest typowym przykładem aktu związanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. S. i D. G., podnosząc, iż planowana stajnia ma powstać na terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi oraz przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jakkolwiek przedmiotowa działka została przed laty wydzielona z gruntów rolnych to właściciele sąsiednich nieruchomości nie zostali powiadomieni o wydaniu decyzji podziałowych. R. S. i D. G., oświadczyli, że jako właściciele działek o nr [...] i [...], nie wyrażają zgody na budowę przez M. K. stajni na działce [...] bowiem hodowla koni w bezpośrednim sąsiedztwie pozbawi ich komfortu przebywania we własnych ogrodach. Już obecnie konie generują nieprzyjemne zapachy oraz duże ilości much, co jest uciążliwe. Budowa stajni będzie skutkowała zwiększeniem hodowli koni, co spowoduje jeszcze większe uciążliwości dla okolicznych mieszkańców. Odwołujący się zarzucili także, że inwestor dokonał podziału swojej działki tylko po to aby uniemożliwić sąsiadom uczestniczenie w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla planowanej stajni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wójta Gminy D. spełnia warunki wynikające z przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588). Kolegium zaznaczyło, iż w sprawie został prawidłowo wyznaczony obszar analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana hodowla koni nie należy do inwestycji mogących mieć negatywny wpływ na środowisko. Ponadto planowana stajnia ma być zlokalizowana na obszarze wiejskim. Wieś jest przeznaczona do prowadzenia działalności rolniczej i osoby nabywające działki budowlane w sąsiedztwie gospodarstw rolnych muszą liczyć się z określonymi niedogodnościami jakie hodowla czy inna działalność rolnicza powodują. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazali jaki ich interes zostanie naruszony przez realizację planowanej inwestycji. Ponadto inwestor ma prawo do swobodnego zagospodarowania działki, jego interes ma pierwszeństwo przed interesem sąsiadów. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji rozstrzygnął wniosek inwestora mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie kształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo – społeczne. Decyzja Wójta Gminy D. został wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego spełniającego wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a jej uzasadnienie spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. D. G. oraz R. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję podnosząc, iż nie zgadzają się na budowę stajni, gdyż istniejąca już stajnia znajduje się około 50 metrów od należących do nich zabudowań. Obecna ilość koni stanowi już duży problemem, a jej zwiększenie o 10 sztuk znacznie go nasili. Uciążliwy jest także wybieg, który znajduje się naprzeciwko posesji należących do skarżących. Znajdują się na nim nie tylko konie, ale także wóz na którym składowane są odchody zwierzęce. Skarżący podnieśli także, iż nie zostali powiadomieni o przekształceniu ziemi rolnej na działkę siedliskowej, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Gdyby zostali powiadomieni o tym przekształceniu to nie wyraziliby zgody na budowę gospodarstwa rolnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 23 października 2012 r. uczestnik postępowania – M.K. wyjaśniła, iż w 2007 r. zakupiła działkę nr 279/3, dla której była już wydana w 2002 r. decyzja o warunkach zabudowy budynkiem mieszkalnym oraz gospodarczym. Działkę nabyła w dobrej wierze jako działkę siedliskową położoną na wsi. Dalej strona wyjaśniła okoliczności związane z usuwaniem nawozu końskiego z terenu swojej nieruchomości oraz uzasadniła konieczność wybudowania stajni, która pomieści wszystkie posiadane przez nią konie. Podkreśliła, iż prowadzi gospodarstwo rolne, a przepisy prawa nie wymagają szczególnej zgody sąsiadów na prowadzenie hodowli koni. Zauważyła również, że skarżący podnoszą w rzeczywistości zarzuty dotyczące hodowli koni, a nie budowy stajni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 września 2012 r. każdy ze skarżących został wezwany do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 500,- zł. Wezwania te prawidłowo doręczono skarżącym do rąk własnych w dniu 27 września 2012 r. R. S. i 28 września 2012 D. G. wraz z pouczeniem, że niewykonanie wezwania w terminie siedmiu dni będzie skutkować odrzuceniem skargi, a także z pouczeniem o możliwości złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy oraz o prawie wniesienia zażalenia na zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego. Pomimo wezwania D. G. nie uiściła wpisu. Zgodnie z art. 220 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Natomiast skutkiem procesowym braku uiszczenia wpisu, mimo stosownego wezwania w tym przedmiocie, jest zgodnie z art. 220 § 3 p.p.s.a. odrzucenie skargi. Stąd też Sąd skargę D. G. odrzucił. Odnośnie skargi R. S. w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. w Lex 146750). Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał ją za zasadną, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). Kontrola działania organów w niniejszej sprawie dokonana na podstawie akt postępowania administracyjnego wykazała, że w sprawie nie została należycie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie dokument zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (k. 17-20 akt organu I instancji), to jednak treść tego dokumentu wskazuje, iż zawiera on jedynie wyniki przeprowadzonej analizy, a nie samą analizę, co de facto uniemożliwia zweryfikowanie jego prawidłowości. Dokument zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" nie może być bowiem uznany za analizę ze względu na swą lakoniczność. W szczególności w dokumencie tym brak jest szczegółowych danych dotyczących rozmieszczenia i parametrów istniejącej zabudowy na działkach znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie działki, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim wskazania: - funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącej na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym, ze szczególnym uwzględnieniem działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, to jest działki nr [...] i siedmiu działek zabudowanych położonych po przeciwległej stronie ul. S. oznaczonych numerami od 193 do 199, - wysokości poszczególnych budynków istniejących w obszarze analizowanym, - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla poszczególnych zabudowanych działek w obszarze analizowanym, - szerokości elewacji frontowej dla poszczególnych zabudowanych działek w obszarze analizowanym, - geometrii dachów istniejącej zabudowy. W dokumencie tym znajdują się natomiast stwierdzenia, iż spełniony dla projektowanej inwestycji jest warunek dobrego sąsiedztwa, w obrębie obszaru analizowanego występuję zabudowa o funkcji mieszkaniowej z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi, zabudowa zlokalizowana jest w odległości od 9 do 79 metrów od linii rozgraniczającej drogę, wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zróżnicowany, a średnia dla obszaru analizowanego wynosi 15%, szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy jest zróżnicowana, przy czym średnia szerokość elewacji frontowej z tolerancją do 20% wynosi 13 metrów, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) istniejącej zabudowy jest nie wyższa niż 4 metry przy dachach pochyłych i nie wyższa niż 8 metrów przy dachach płaskich, a wysokość istniejącej zabudowy jest nie wyższa niż 9 metrów, zaś w zakresie geometrii dachów dominują dachy pochyłe, występują dachy płaskie. Powyższe przesądza o tym, iż dokument zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" może być uznany jedynie za przedstawienie wyników przeprowadzonej analizy, a nie za samą analizę. Już tylko powyższa okoliczność stanowi naruszenie § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro bowiem przepis § 3 ust. 2 stanowi, że granice obszaru analizowanego, o którym mowa w ust. 1, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to oznacza to, że analizę wykonuje się właśnie na podstawie takiej mapy i na takiej mapie (część graficzna analizy), a ustalenia poczynione wskutek takiego działania opisuje się w części tekstowej analizy. Ponadto, odrębnie sporządza się wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), przy czym cześć graficzna wyników analizy (jak również część graficzna decyzji o warunkach zabudowy) powinna być wykonana na kopii tej mapy, na której sporządza się analizę urbanistyczną. Sposób sformułowania owej kadłubowej analizy nie daje przy tym możliwości zweryfikowania prawdziwości jej wyników chociażby w zakresie prawidłowości poczynionej w niej obliczeń wielkości średnich. Z "analizy" tej nie wynika także jakimi przesłankami kierował się jej autor uznając, iż planowana inwestycja w postaci stajni kontynuuje funkcje zabudowy istniejącej występującej w obszarze analizowanym, a dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jest z ul. S.. Powyższe uchybienie samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, albowiem brak w aktach sprawy wymaganej przepisami prawa analizy urbanistyczno-architektonicznej i zastąpienie jej jedynie wynikami analizy uniemożliwia jakakolwiek kontrolę prawidłowości jej przeprowadzenia. Skoro bowiem w sprawie nie przeprowadzono pełnej analizy urbanistycznej, to wnioski i wyniki takiej kadłubowej analizy nie mogą być uznane za odpowiadające ustawowym wymogom. Uznać zatem należy, iż organy orzekały w sprawie, mimo że nie dysponowały pełnym obrazem stanu faktycznego (charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wyznaczonym odpowiednio do wymogów konkretnej sprawy). W konsekwencji nie można uznać, że organy dostatecznie wyjaśniły i ustaliły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł przy tym uchybień organu I instancji i powielił je rozpatrując sprawę w II instancji. Niezależnie od powyższego uchybienia o charakterze zasadniczym wskazać nadto należy na szereg kolejnych uchybień jakich przy wydawaniu decyzji dopuścił się Wójt Gminy D., a które bezrefleksyjnie recypowało do swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zauważyć trzeba, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji, którego to uchybienia nie konwalidował również organ odwoławczy nie tylko nie wynikają przesłanki jakimi kierował się organ ustalając w sposób władczy takie parametry zabudowy i zagospodarowania terenu jak nieprzekraczalna linia zabudowy i frontowa nieprzekraczalna linia zabudowy, powierzchnia zabudowy budynku, minimalna powierzchnia biologicznie czynna, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, maksymalna wysokość poziomu parteru, kąt nachylenia głównych połaci dachu, czy też całkowita wysokość budynku, lecz wręcz brak choćby próby uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć i to w sytuacji, gdy w części nie znajdują one jakiegokolwiek oparcia w znajdującej się w aktach sprawy szczątkowej dokumentacji urbanistycznej, a w części są z nią wręcz sprzeczne. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z graficznego załącznika do nie wynika natomiast by linia zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym. Wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, iż prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Nie sposób zaś uznać by ustalona obowiązująca linia zabudowy dla planowanej inwestycji kontynuowała w takim rozumieniu linię zabudowy na działkach sąsiednich, albowiem nie stanowi ona prostego przedłużenia istniejącej zabudowy na tych gruntach. Zauważyć przy tym należy, iż § 4 ust. 4 stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analogiczna wadliwość zaistniała w niniejszej sprawie przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. parametr ten winien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a ewentualne odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). Również w tym zakresie organ I ustalił (a organ odwoławczy to zaaprobował) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w wymiarze drastycznie niższym niż średnia wskaźnika dla obszaru analizowanego (powierzchnia zabudowy wynosząca 60 m2 ustalona przez organy jako maksymalna stanowi bowiem zaledwie 4,087% powierzchni objętej wnioskiem działki nr [...]) pomimo, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji urbanistycznej, w tym w szczególności z wyników analizy nie wynika czy takowe odstąpienie jest konieczne z punktu widzenia ładu przestrzennego i służyć będzie kontynuacji istniejącej zabudowy. Zauważyć w tym miejscu należy, iż uzasadnienia w przepisach prawa nie znajduje ustalenie przez organ maksymalnej powierzchni zabudowy na 60 m2, bowiem brak w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek dla takiego – to jest w jednostkach powierzchni – określania wielkości parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Prawodawca w § 5 cytowanego rozporządzenia wskazał, iż parametr ten winien być przez organy administracji określany jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, a nie w liczbach bezwzględnych określających powierzchnię zabudowy. Z wskazania, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego bowiem wynika, iż wskaźnik ten musi przyjąć formę ułamka, względnie procentowego określenia jak część działki może zostać w następstwie inwestycji zabudowana. Taki sposób sformułowania § 5 rozporządzenia przesądza o niedopuszczalności ustalania w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni nowej zabudowy w metrach kwadratowych. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada powyższa na gruncie postępowania administracyjnego doznaje konkretyzacji między innymi w art. 6 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z powyższych regulacji wynika, iż w sferze stosowania prawa przez organy władzy publicznej, w tym w szczególności władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli do działalności organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, że dozwolone jest to co nie jest zabronione, lecz regułę, że dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje. Brak jest także podstawy prawnej dla ustalania w decyzji o warunkach zabudowy parametru takiego jak minimalna biologicznie czynna powierzchnia działki. Odnosząc się do ustalonego w decyzji organu I instancji wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazać trzeba, iż ustalenie także tego wskaźnika nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. W § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Jak wskazywano zaś już powyżej w aktach sprawy brak rzetelnej analizy urbanistycznej, zaś w znajdujących się w nich "wynikach analizy" brak jakichkolwiek ustaleń co do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie sprawy przedmiotowa analiza urbanistyczna nie nadawała się w ogóle do poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, albowiem nie zawierała wskazania parametrów zabudowy istniejącej w oparciu o które prawodawca w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia nakazuje ustalać parametry dla zabudowy planowanej. W dokumentacji urbanistycznej brak również wskazania ewentualnych przyczyn odstąpienia od ustalania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia i ustalenia tego parametru w oparciu o średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym. Zarówno z rubrum jak i z uzasadnienia decyzji organów zarówno I jak i II instancji nie wynika nadto podstawa faktyczna i prawna orzeczenia, iż maksymalna wysokość parteru od poziomu terenu przed głównym wejściem wynosić może 60 cm. Również z wyników szczątkowej analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, by wprowadzenie takowego wymogu było niezbędne ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego, w szczególności by takie rozwiązanie architektoniczne było dominujące bądź powszechne w analizowanym obszarze. Również parametr geometrii dachu ustalony został przez organy administracji samodzielnie i bez nawiązania do wyników analizy, albowiem rzetelna analiza urbanistyczna co do tego parametru nie została w sprawie przeprowadzona. Zauważyć bowiem trzeba, iż § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W znajdujących się w aktach sprawy wynikach analizy znajduje się w tym zakresie jedynie zapis, iż w obszarze analizowanym dominują dachy pochyłe, występują dachy płaskie. W wynikach tych brak jest przy wskazania na jakich konkretnie działkach jakie dachy występują oraz jakie dachy występują na poszczególnych rodzajach budynków (to jest budynkach mieszkalnych jednorodzinnych i budynkach gospodarczych). Dopiero zaś poczynienie powyższych ustaleń pozwoliłoby na ustalenie czy na obszarze analizowanym występuje przeważająca forma geometrii dachów oraz jaka forma geometrii dachu na planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w badanym obszarze. Odnosząc się do rozważań organów I instancji dotyczących spełnienia parametru kontynuacji funkcji planowanej zabudowy względem zabudowy istniejącej ze względu na specyfikę wynikającą z siedliskowego charakteru zabudowy występującej na działce sąsiedniej, a należącej do inwestora oraz II instancji odnośnie wiejskiego charakteru obszaru na jakim zlokalizowana jest działka objęta wnioskiem zauważyć natomiast należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje co prawda złagodzenie rygorów związanych z wydawaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz przywileje te ogranicza jedynie do inwestycji określonych w art. 61 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. Pomijając w dalszych rozważaniach nie mający związku ze sprawą art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zauważyć jednakże należy, iż zgodnie ust. 4 tego samego artykułu przepisów ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z akt sprawy nie wynika zaś by M. K. prowadziła gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią w gminie. Jednocześnie jakikolwiek przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje jakiegokolwiek złagodzenia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla zabudowy siedliskowej, względnie dla zabudowy zlokalizowanej na obszarach wiejskich. Co za tym idzie o ile w toku postępowania prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie zostanie ustalone, iż jego przedmiotem jest zabudowa zagrodowa powiązana z gospodarstwem rolnym o określonym powyżej areale zastosowanie znajda w nim wszystkie regulacje dotyczące ustalania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i to niezależnie od tego czy zabudowa zlokalizowana ma być na terenach wiejskich czy miejskich. Powyższe oznacza, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje wykorzystywanie rolniczo przez inwestora części działki sąsiedniej (o ile nie wynika z tego spełnienie kryteriów o jakich mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), zaś organy winny zbadać czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, to jest ulicy S. jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza przy tym zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyjąć zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publ. Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publ. Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publ. Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publ. Lex nr 486227 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503). W realiach niniejszej sprawy nakłada to na organy obowiązek dokonania oceny czy realizacja planowanej inwestycji w postaci budowy stajni nie godzi w zastany stan rzeczy, w tym przede wszystkim w zabudowę mieszkalną jednorodzinną uzupełnioną budynkami gospodarczymi zlokalizowaną wzdłuż ulicy S. i zabudowę mieszkalną siedliskową zlokalizowaną na działce nr [...] będących działkami dostępnymi z tej samej drogi publicznej. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego oraz wyjątkowo dużym nagromadzeniem uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji, uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. W szczególności organ winien uzyskać kompletną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organy winny nadto ponownie wnikliwie rozważyć kwestię kręgu stron postępowania. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji nieruchomości sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż w zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2006 r., sygn. II OSK 726/06, z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1959/06 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2105/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ I instancji, a których nie konwalidował organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi dokonanie szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, albowiem ocena taka w obecnym stanie sprawy jest niemożliwa. Zauważyć bowiem trzeba, że prawidłowe zastosowanie prawa materialnego jest możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co nastąpić może tylko po prawidłowym, zgodnym z przepisami przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.