II OSK 1083/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1637/12 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1637/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał M. B. i J.B. zaniechanie dalszych robót budowlanych na budowie domu jednorodzinnego z garażem w M. przy ul. S. (nr działki [...]). Następnie zawiadomieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 129 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. wskazując, że organ powiatowy w sposób rażący naruszył przepisy dotyczące prowadzenia procedury legalizacyjnej w przypadku realizacji inwestycji z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem organu I instancji (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) organ powiatowy wydając decyzję z dnia [...] r. w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego dopuścił się naruszenia prawa, ponieważ uprzednio nie nałożył na inwestorów obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3). Postępowanie organu powiatowego w oczywisty sposób stoi w sprzeczności z tym przepisem, a dodatkowo stanowi ominięcie jednego z etapów postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w przepisach art. 50 w związku z art. 51 Prawa budowlanego. Wskazał, że przepis art. 51 ust. 5 ma zastosowanie jedynie w sytuacji braku wykonania przez inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, PINB w M. dopuścił się w tym zakresie rażącego naruszenia prawa budowlanego i z tych też względów należało stwierdzić nieważność ww. decyzji z [...] r. nakazującej M. B. i J. G.B. w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego zaniechanie dalszych robót budowlanych na budowie domu jednorodzinnego z garażem w M. przy ul. S. (nr działki [...]). Śląski WINB wskazał również, iż określenie stron toczącego się postępowania jest obowiązkiem, który spoczywa na organie administracji publicznej. Przepisy prawa nakazują prowadzenie postępowania administracyjnego wobec wszystkich podmiotów, które posiadają interes prawny w danej sprawie (art. 28 k.p.a.). Organ powiatowy powinien nie tylko ustalić z urzędu, którym osobą przysługuje przymiot strony, ale również zapewnić im aktywny udział w postępowaniu. Organ I instancji uznał, iż błędem jest uznanie za stronę postępowania tylko właściciela jednej z działek sąsiednich i inwestorów z pominięciem właścicieli lub użytkowników wieczystych pozostałych działek sąsiednich. Zdaniem organu powyższe uchybienia w działaniu PINB stanowią rażące naruszenie prawa, o którym mówi artykuł 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji PINB w M. H. L. pismem z dnia 20 października 2010 r. wniósł odwołanie od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. podnosząc, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] r., została wydana z rażącym naruszeniem ustawy Prawo budowlane i z tych względów Śląski WINB słusznie stwierdził nieważność tej decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem GINB ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż PINB wydając decyzję z dnia [...] r., nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., co wywarło istotny wpływ na treść w/w rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje właściwy organ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Organ wydający decyzję z dnia [...] r. nie wziął pod uwagę tego, że postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. wstrzymano roboty budowlane i nakazano M. B. przedłożenie projektu zamiennego doprowadzającego budowę do stanu zgodnego z prawem. Jednak organ II instancji postanowieniem z [...] r. uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej projektu zamiennego. W związku z powyższym PINB przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. nie zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Takie postępowanie organu spowodowało ominięcie jednego z etapów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 pr.bud. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wniósł H. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1637/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Co prawda organ nadzoru budowlanego I instancji nałożył postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni projektu zamiennego ale postanowienie to zostało wyeliminowane przez Śląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. W tej sytuacji zdaniem Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznające naruszenie przez PINB w M. w stopniu rażącym art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Oceniając to rozstrzygnięcie w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oczywisty sposób narusza prawo. Jak już wyżej wskazano wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego musi być poprzedzone wydaniem decyzji nakładającej stosowne obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Naruszony przepis ma zasadnicze znaczenie w sprawie ponieważ był podstawą wydanej decyzji. Jednocześnie skutki jakie wywołała ta decyzja są dla inwestora istotne bowiem w zasadniczy sposób wpływają na proces budowlany. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną ocenę kwalifikowanej wady procesowej i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a także prowadzi do wadliwości polegającej na niedostatecznym wyjaśnieniu przez WSA stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a więc do uchybienia które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów pomocy prawnej z urzędu, nieopłaconej w żadnej części, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis miał być naruszony przez organy nadzoru budowlanego poprzez brak udziału w postępowaniu M. L. Powyższa okoliczność nie była podnoszona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Poza tym ze skargi jednoznacznie wynika, iż H. L. wnosi ją w imieniu własnym, uznając, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny, tak jak tego wymaga art. 50 § 1 p.p.s.a. i powodem wniesienia skargi wcale nie jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarga do sądu administracyjnego jest środkiem prawnym sformalizowanym, powinna czynić zadość wymaganiom określonym w art. 57 p.p.s.a. Poza tym skarga powinna być wniesiona w określonym ustawowo terminie i za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżony akt (art. 53, 54 p.p.s.a.). Ze skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie wynika też aby H. L. miał jakiekolwiek pełnomocnictwo do reprezentowania M. L. przed sądem. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot sprawy sądowej wynika jednak z przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego, w którym została wydana zaskarżana decyzja oraz ze skargi, której wniesienie do sądu wynika z interesu prawnego wnoszącego. Jeżeli więc nawet informacja o tym, że M. L. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym wynikała z późniejszych pism H. L., to są to pisma, które trudno traktować na równi ze skargą, gdyż zostały złożone po terminie do wniesienia skargi, nie za pośrednictwem organu i dotyczą innej osoby, niż wnoszący skargę. Tym samym o fakcie tej korespondencji nie wiedział organ, który zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. był zobligowany w określonym terminie przekazać sądowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę. Nie mógł więc organ, który wydał zaskarżoną decyzję, w takiej sytuacji odnieść się do pism później przesyłanych bezpośrednio do sądu, a przecież w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. W postępowaniu przed sądem obowiązuje równość stron, która by była naruszona gdyby w efekcie końcowym sąd miał rozpoznawać sprawę w oparciu o inny stan faktyczny i na podstawie innych zarzutów, niż wynikało to ze skargi, która wpłynęła do organu zgodnie z art. 54 p.p.s.a. i na którą organ udzielił odpowiedzi. Poza tym organ może uwzględnić skargę (art. 54 § 3 p.p.s.a.) i nie wykluczone, że tak by uczynił gdyby w skardze były podane okoliczności, o których skarżący później informował bezpośrednio Sąd. Nie można też zapominać o obowiązku zawieszenia postępowania sadowego w sytuacji określonej art. 56 p.p.s.a., co w tym przypadku mogłoby być trudne do ustalenia skoro skarżący po wniesieniu skargi informuje Sąd o innych okolicznościach postępowania administracyjnego dotyczących innych osób, które nie wniosły skargi. Z powyższych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, nie mógł w zaskarżanym wyroku podjąć rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., jak to wywodzi się w skardze kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w skardze kasacyjnej, został oparty na przekonaniu, że w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednak przytoczenie powyższej podstawy kasacyjnej nie zostało uzasadnione, gdyż autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do powołania szeregu orzeczeń sądowych oraz komentarzy, co trudno uznać za spełnienie wymagań z art. 176 p.p.s.a. Poza tym pogląd w sprawie rozumienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., wynikający z powołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa i literatury, nie jest wcale jedyny i dominujący, o czym mogą świadczyć np. wyrok NSA z 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05, Lex nr 266267; wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., II OSK 754/07, Lex nr 477404; wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07, Lex nr 485017; wyrok NSA z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109, Lex nr 513841; wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, Lex nr 509705; wyrok NSA z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011, nr 2, poz. 23 glosa J. Borkowskiego; wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., II OSK 277/10, Lex nr 1071242; A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/, Lex 2013. Zgodnie z powyżej powołanym orzecznictwem, nie można dokonywać wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie biorąc pod uwagę brzmienia art. 147 k.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Warunek ten musi być również brany pod uwagę przez sąd administracyjny przed wydaniem orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Tak więc, jeśli strona pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, ze zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a i uchylić zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w dużej części należy uznać za uzasadniony, jednak (mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące pkt 1 skargi kasacyjnej) naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Poza tym skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli zaskarżane orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.