I OSK 444/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1265/12 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1265/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 listopada 2010 r., nr [.], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr [.] Starosta Krakowski odmówił zwrotu działki nr [..] o pow. 0,0340 ha, obj. K[.], położonej w obr. 44 jednostka ewidencyjna [.], na rzecz: C. O., J. O. i A. O.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 marca 2001 r. C. O., J. O. oraz A. O. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako parcele: l. kat. 228/2 i l. kat. 316, wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 7 listopada 1951 r., nr [.] na cele budowy [.]. Organ wyjaśnił, że orzeka jedynie w zakresie dotyczącym działki nr [.]/6. Decyzją z dnia 18 lipca 1973 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku Zjednoczenia Budownictwa Przemysłowego "[.]" w [.] w sprawie przekazania w użytkowanie nieruchomości państwowych położonych w gm. kat. Krzesławice zarządził przekazanie w użytkowanie nieodpłatne na czas nieokreślony Zjednoczeniu Budownictwa Przemysłowego "[.]" nieruchomości państwowej położonej w Krakowie o łącznej powierzchni 27 317 m2, składającej się między innymi z wyżej opisanej wywłaszczonej parceli l. kat. 228/2. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana Zjednoczeniu Budownictwa Przemysłowego "[.]" pod pracowniczy ogród działkowy, zgodnie z decyzją Prezydium Dzielnicowej - Rady Narodowej Nowa Huta w Krakowie z dnia 17 listopada 1972 r. zatwierdzającą plan realizacyjny pracowniczego ogrodu działkowego przy ul. Kocmyrzowskiej. Formalne przekazanie nieruchomości nastąpiło protokołem zdawczo - odbiorczym spisanym w dniu 4 września 1973 r. W treści decyzji stwierdzono również, że przedmiotowy teren w dniu przekazania stanowił grunt orny, nieogrodzony i niezabudowany. Zgodnie z informacją Polskiego Związku Działkowców zawartą w piśmie z dnia 19 maja 1998 r. pracowniczy ogród działkowy "[.]" zarejestrowany jest w rejestrze Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców pod nr A-XVIiI-54-1698 i ma charakter ogrodu stałego. Fakt, że przedmiotowy teren w dniu przekazania Zjednoczeniu Budownictwa Przemysłowego "[.]", tj. 1973 r. był gruntem ornym, niezabudowanym, nieogrodzonym, świadczy bezspornie o tym, że po wywłaszczeniu przez okres 22 lat nie podjęto na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [.]/6, żadnych działań dla zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta. Podsumowując organ stwierdził, że przedmiotowa działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia, tj. budowę Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta. Jednocześnie Starosta Krakowski wskazał, że ze względu na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość jest zajęta przez ogród działkowy o charakterze stałym, nie jest możliwy jej zwrot na rzecz wnioskodawców, gdyż art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419 ze zm.; dalej jako: "u.r.o.d.") stanowi, że "zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej". Odwołanie od w/w decyzji Starosty Krakowskiego złożyła Gmina Kraków, podnosząc, że według ustaleń Starosty Krakowskiego akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia zachowały się niekompletne i z treści zawartych w nich dokumentów nie da się jednoznacznie ustalić konkretnego celu, który miał być zrealizowany przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych w ramach budowy Miasta Nowa Huta. Decyzją z dnia 26 listopada 2010 r., nr [.] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 799/07, wydany w przedmiotowej sprawie, w którym sąd stwierdził, że "organy w sposób szczegółowy i nie budzący wątpliwości ustaliły stan faktyczny oraz prawidłowo zastosowały art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami (...). Wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona aktualnie jako dz. ewid. [.]/6 jest zagospodarowana jako ogródki działkowe Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[.]" [.]. Z oględzin w/w nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 11 września 2001 r. wynika, że cały teren działki jest podzielony na ogródki działkowe, na których znajdują się altany. Przez teren ogrodu przebiega rurociąg wodny, a ogród ma charakter stałego ogrodu pracowniczego (...). W niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy ogród powstał w 1973 r., a w okresie od 1951 r. do 1973 r. a w związku z tym, cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka ewid. [.]/6 nie został zrealizowany". Organ zaznaczył przy tym, że jakkolwiek omawiane orzeczenie w części dotyczącej nieruchomości, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, zostało następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1314/08, to nastąpiło to wyłącznie z powodu uchylenia przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, stanowiącego podstawę wydanych decyzji administracyjnych art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej jako: "ugn"). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że znajdujący się w aktach wykaz działek przeznaczonych pod Bazę Przedsiębiorstwa Robót Elewacyjnych nie jest pierwszym dokumentem w tej sprawie, świadczącym o tym, iż istniały plany przeznaczenia omawianej parceli właśnie na ten cel. Jednocześnie wskazano, że organ I instancji prawidłowo - pomimo zbędności nieruchomości - orzekł o odmowie zwrotu działki nr 32/6, powołując się na treść art. 24 ust. 1 u.r.o.d.. Przepis ten wskazuje bowiem, że roszczenia owe podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, zaś skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości. Nie można także orzec w przedmiocie żądania przyznania przewidzianej w art. 24 u.r.o.d. nieruchomości zamiennej. Zaspokojenie roszczeń osób trzecich w trybie art. 24 u.r.o.d. ma charakter sprawy cywilnej i podlega kognicji sądów powszechnych. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz nierozważnie całości materiału dowodowego; 2) naruszenie przepisów art. 136 i 137 ugn poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnionym uznaniu przez organ I i II instancji, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; 3) naruszenie art. 24 u.r.o.d. poprzez jego niezasadne zastosowanie, albowiem nie wyjaśniono w sposób wystarczający, czy przedmiotowy ogród działkowy jest rodzinnym ogrodem w rozumieniu powołanej ustawy. W ocenie strony skarżącej celem wywłaszczenia była budowa Bazy Przedsiębiorstwa Robót Elewacyjnych. Strona skarżąca zaznaczyła, że przepis art. 24 u.r.o.d. budzi wątpliwości natury konstytucyjnej i został zaskarżony przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania jego zgodności z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił, ale z innych przyczyn. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie zostały wydane wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 799/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1314/08. Ocena prawna dokonana przez sądy w powyższych wyrokach jest wiążąca zarówno dla organów administracji rozstrzygających sprawę zwrotu nieruchomości, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa"), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. We wskazanych wyrokach przesądzone zostało jednoznacznie, że cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.]/6 nie został zrealizowany. Bezspornym jest, że nieruchomość stanowi obecnie ogród działkowy zarejestrowany w rejestrze Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców. Na obecnym etapie postępowania nie ma zatem potrzeby dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. W kontrolowanych decyzjach, organy prowadzące postępowanie orzekły o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, pomimo jej zbędności na cel wywłaszczenia z uwagi na obowiązujący w dacie wydawania decyzji art. 24 ust. 1 u.r.o.d.. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10 (Dz. U. z dnia 20 lipca 2012 r. poz. 837), stwierdził, że art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji. Sąd wojewódzki w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt 750/12 wydanym także w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cele budowy Miasta Nowa Huta, a zajętej pod ogród działkowy. W wyroku tym sąd, wskazał m.in., "że skutkiem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest pozbawienie mocy art. 24 u.r.o.d., który przewidywał szczególną, negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skoro przesłanka ta została zlikwidowana, to nie ma podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy przedmiotowy ogród działkowy jest rodzinnym ogrodem w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych." Odnosząc się do kwestii wpływu odroczenia mocy obowiązującej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność określonego przepisu z Konstytucją - pkt II omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że między innymi art. 24 u.r.o.d. traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a więc z dniem 20 stycznia 2014 r. - sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2009 r., sygn. I FSK 1672/09, w którym stwierdzono, że "sąd administracyjny rozpatrujący sprawę w okresie działania klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu czy przepisu może odmówić jego zastosowania z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności tego aktu czy przepisu przez Trybunał Konstytucyjny". Sąd I instancji uznał, że niezgodny z Konstytucją art. 24 u.r.o.d. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie pomimo, że utrata mocy obowiązującej przez ten przepis została odroczona. Zgodnie z art. 145a Kpa stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu, który stanowił podstawę wydania decyzji administracyjnej jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei art. 145. § 1 pkt 1 lit. "b" Ppsa stanowi, że sąd może uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wskazał sąd w powołanym wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu prawa wprawdzie nie stanowi naruszenia prawa, jednak daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 545/08 (LEX nr 477251), gdzie stwierdzono: "Należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a Kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji". Sąd stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zwrotu określone w art. 137 ust. 1 ugn, a jednocześnie wyrok Trybunału Konstytucyjnej wyeliminował przepis, który przewidywał szczególną, negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, tj. art. 24 u.r.o.d. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Małopolski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wydanie go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, tj.: 1) Konstytucji RP, a w szczególności jej art. 32 poprzez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa, uznając, iż należy zwrócić nieruchomość zajętą i zagospodarowaną od blisko 40 lat przez rodzinny ogród działkowy; 2) art. 24 u.r.o.d. przez przyjęcie, iż po wyroku wydanym przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 8/10 i odroczeniu utraty jego mocy obowiązującej o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw nie podlega on już stosowaniu; 3) art. 137 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości; 4) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 Ppsa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie są trafne zarzuty strony wnoszącej skargę kasacyjną – naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie decydujące znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10, w którym stwierdzono między innymi, że art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że "odmowa zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi byłaby uzasadniona, gdyby P. Z. D. dysponował tytułem prawnym, w szczególności gdyby na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości. W takiej sytuacji dochodziłoby do konkurencji dwóch praw konstytucyjnie chronionych, przysługujących osobie wywłaszczonej i PZD. Konkurencja taka nie występuje jednak, gdy PZD nie dysponuje tytułem prawnym. Ochrona stanu faktycznego, tj. władania nieruchomością przez PZD, kosztem "zasadnych roszczeń osób trzecich" nie znajduje żadnego uzasadnienia. W dotychczasowym stanie prawnym, mimo uznania zasadności żądania i stwierdzenia podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości, orzeczeniu sprzeciwia się przepis art. 24 u.r.o.d., organ orzekający w sprawie nie jest władny wydać decyzji uwzględniającej "zasadne roszczenie osoby trzeciej". Przeciwnie, zobligowany jest odmówić zwrotu. W takich wypadkach bezwzględna odmowa zwrotu nieruchomości w naturze jest niezgodna z prawem ochrony własności wyrażonym w art. 64 Konstytucji RP.". Trybunał uznał jednocześnie, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a więc z dniem 20 stycznia 2014 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowało się stanowisko, że analizowana sytuacja (wyrok TK z klauzulą odroczenia) stawia przed sądem możliwość wyboru takiego środka i kierunku działania, który uwzględniając przedmiot niekonstytucyjnej regulacji, charakter jej niezgodności z konkretnym wzorcem konstytucyjnym (zasadami, wartościami), motywy, z powodu których Trybunał skorzystał z klauzuli odroczenia, a także okoliczności konkretnej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu, najpełniej umożliwi osiągnięcie rezultatu najbliższego wykładni i stosowaniu prawa zgodnie z Konstytucją (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, str. 67 i nast. Innymi słowy utratę mocy obowiązującej przepisu należy odróżnić od sfery stosowania przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. W związku z obaleniem domniemania zgodności z Konstytucją art. 24 u.r.o.d., konieczne jest ustalenie, czy zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie da się pogodzić z ochroną wartości konstytucyjnie chronionych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma to, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, iż grunt może być przejęty tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Prawo do zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, stanowi gwarancję, że nieruchomość wywłaszczona nie zostanie wykorzystana na inny cel. W związku z tym zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 24 u.r.o.d. doprowadziłoby do wydania orzeczenia naruszającego w sposób oczywisty konstytucyjną gwarancję ochrony prawa własności - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz normę prawa międzynarodowego art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) poprzez ochronę władztwa faktycznego kosztem ochrony prawa własności. Dlatego też należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmówić zastosowania tej niekonstytucyjnej normy w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, w związku z niekonstytucyjnością art. 24 u.r.o.d., nie mógł zostać uwzględniony. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.