VII SA/Wa 1606/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. nr 41, poz. 361 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 września 2011 r., odmówił inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza by Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" dysponowała terenem działki nr ew. [...] na cele budowlane. Organ stwierdził, że Spółdzielnia jest jedynie władającym działką nr ew. [...] z obrębu [...], której właścicielem jest Miasto [...]. W związku z powyższym na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora konieczna jest zgoda właściciela ww. działki. Pismem z dnia 16 listopada 2011 r. inwestor został powiadomiony, że jego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. W dniu 25 stycznia 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "Na [...]" w [...] złożyła zażalenie do Wojewody [...] na nie załatwienie sprawy w terminie, w wyniku którego Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], wyznaczył Prezydentowi [...] 30-dniowy termin do załatwienia ww. sprawy. Stosownie do wskazań zawartych w ww. postanowieniu, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., pismem z dnia 12 marca 2012 r. wezwano Spółdzielnię do złożenia wyjaśnień w sprawie posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...]. W odpowiedzi na wezwanie Spółdzielnia w dniu 20 marca 2012 r. złożyła pismo z prośbą o wydanie pozwolenia na docieplenie ww. budynku “w oparciu o materiały złożone przy wniosku z dnia 26.09.2011 r." Do pisma załączono dokumentację fotograficzną obrazującą stan elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Następnie organ I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 439/09. Zgodnie z tym wyrokiem w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawidziwości złożonego oświadczenia, organ może i powinien skorzystać z innych dowodów, żądając np. zgody właściciela gruntu na docieplenie budynku (ustawienie rusztowań, plac budowy, itd.). Zdaniem organu w niniejszej sprawie wątpliwości wzbudziła wspomniana informacja z rejestru gruntów oraz korespondencja wewnętrzna z Biurem Gospodarki Nieruchomościami Delegaturą w Dzielnicy [...] - pisma z dnia 9 czerwca 2011 r., 21 czerwca 2011 r., oraz 19 lipca 2011 r. dotyczące inwestycji przy ul. [...]. Ponadto w ww. wyroku wskazano, że “organ wydając pozwolenie na budowę, opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, naraża się na ryzyko naruszenia przepisów postępowania, że nie wyjaśnił sprawy do końca (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 Kpa)", co może skutkować wydaniem pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa inwestorowi nie posiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po analizie dokumentów złożonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową “[...]" w [...] w dniu 20 marca 2012 r. organ I instancji uznał, że wniosek nie został uzupełniony o wnioskowane w wezwaniu wyjaśnienia dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie przywołano dokumentu potwierdzającego posiadanie powyższego prawa. Inwestor (wnioskodawca) nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa “[...]" w [...], wskazując, że grunt został oddany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni decyzją administracyjną. Ponadto wskazała, że od 1997 roku toczy spór z Miastem [...] o nakazanie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntów będących na podstawie decyzji administracyjnej we władaniu Spółdzielni. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że w księdze wieczystej nr [...] w dziale II widnieje zapis, że właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...] jest Miasto [...]. Powyższe potwierdza także wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 19 lipca 2011 r. oraz z dnia 21 grudnia 2011 r. z których wynika, że działka [...] obrębu [...] jest jedynie we władaniu Spółdzielni, a właścicielem działki jest Miasto [...]. Inwestor powinien zatem przedstawić zgodę właściciela terenu - Miasta [...] na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych. Ponadto w trakcie trwającego postępowania Spółdzielnia była wzywana do złożenia określonych dokumentów oraz wyjaśnień, pomimo tego nie przedłożyła tytułu prawnego do nieruchomości (działki nr ew. [...] obręb [...]), na której zamierza wykonać wnioskowane roboty budowlane. W ocenie Wojewody, władanie nieruchomością (działką nr ew. [...] z obrębu [...]) przez Spółdzielnię nie daje natomiast prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy inwestor nie uzyskał zgody właściciela - Miasta [...] na wykonanie planowanych robót budowlanych na ww. działce. Jako nieuzasadnione Wojewoda uznał także zarzuty podnoszone w odwołaniu, że Spółdzielnia spełnia wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikający z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego do gruntu, bowiem grunt ten został oddany Spółdzielni w użytkowanie wieczyste decyzją administracyjną. Organ odwoławczy wskazał, że załączona do odwołania decyzja z dnia [...] marca 1990 r. orzekająca oddać w użytkowanie wieczyste na 99 lat m.in. działkę [...] dotyczy Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" (odwołujący nie wykazał, iż jest np. następcą prawnym ww. Spółdzielni). W ocenie organu, nie można również uznać, że decyzja ta stanowi podstawę powstania prawa użytkowania gruntu będącego ograniczonym prawem rzeczowym. Prawo użytkowania wieczystego oraz prawo użytkowania nie są prawami tożsamymi co potwierdza systematyka księgi drugiej kodeksu cywilnego. Po pierwsze, prawo użytkowania wieczystego podlega odrębnej od użytkowania regulacji (art. 232 - 243 K.c.) przez co nie jest wpisane tak jak użytkowanie do katalogu ograniczonych praw rzeczowych (art. 244 § 1 K.c.), po drugie, jego przedmiot jest znacznie węższy od użytkowania (odnosi się wyłącznie do nieruchomości publicznych), po trzecie, czas jego trwania jest ściśle określony przepisami (co do zasady wynosi 99 lat). Prawną odrębność obu praw akcentują również inne przepisy, w tym m.in. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 22, poz. 99 ze zm.), której przepisy stanowiły podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] maja 1990 r. Na gruncie przepisów tej ustawy bez trudu można spostrzec, że ustawodawca różnicuje oba prawa normując odrębnymi przepisami kwestię sprzedaży nieruchomości państwowej lub oddania jej w użytkowanie wieczyste (rozdział 3 ustawy) a odrębnymi problematykę ustanowienia zarządu lub użytkowania na nieruchomościach państwowych (rozdział 4 ustawy). Wojewoda zaznaczył, że żaden przepis rozdziału 3 nie zakładał nabycia z mocy prawa użytkowania w sytuacji gdy decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie została wykonana najpierw poprzez zawarcie umowy notarialnej w tym przedmiocie, a następnie poprzez uzyskanie w księdze wieczystej wpisu kreującego w ogólności prawo użytkowania wieczystego. Z tych względów Wojewoda [...] uznał za zasadną decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 32 ust. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie złożenie zarzutu, że skarżąca nie wykazała, iż jest następcą prawnym Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" i niewyjaśnienie jak to jest możliwe, że skarżąca w tym samym stanie faktycznym dysponował nieruchomością na cele budowlane gdy budował budynek, a obecnie tym prawem nie dysponuje gdy chce go jedynie ocieplić. W ocenie strony skarżącej, organy nie odnosiły się do decyzji administracyjnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, nigdy nie uchylonej i stanowiący podstawę władania gruntem do dnia dzisiejszego. Władanie gruntem na podstawie tej decyzji oraz fakt wybudowania budynków stanowi podstawę roszczenia o nakazanie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie decyzja ta stanowi podstawę do przyjęcia, że skarżąca jest w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) użytkownikiem gruntu (art. 244 § 1 k.c. w zw. z art. 204 § 1 ustawy o gospodarce gruntami i § 6 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - Dz.U. nr 23, poz. 120 ze zm.). Użytkowanie stanowi jedną z podstaw dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ograniczone prawo rzeczowe). Skoro nieruchomość została zabudowana to bezspornie przeznaczona została pod budownictwo. Tym samym użytkowanie tej nieruchomości jest tytułem do dysponowania jej na cele budowlane. W tym względzie organy nie poczyniły ustaleń jak również nie dokonały żadnej oceny prawnej istniejącego stanu faktycznego. Ponadto w ocenie strony skarżącej, organy II Instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z k.p.a., a składa zarzuty odnośnie nieudowodnienia pewnych faktów. Organowi zajmującemu się zarządzaniem nieruchomościami oraz organowi administracji zajmującemu się sprawami budownictwa w Dzielnicy [...] fakt następstwa prawnego w formie sukcesji uniwersalnej skarżącej po SBM "[...]", na skutek podziału tej Spółdzielni w trybie art. 108 § 1 w zw. z art. 111 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r. nr 188, poz. 1848 ze zm.) jest powszechnie znany. Jest to fakt, o którym mowa w art. 77 § 4 k.p.a. Jeśli organ II Instancji miał jakieś wątpliwości w tej sprawie to powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające stosownie do art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, iż skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nie narusza prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie, do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego oraz trafności ich wykładni. Zdaniem Sądu zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, nie daje podstaw do podzielenia stanowiska skarżącej Spółdzielni, iż ma ona prawo do dysponowania na cele budowlane gruntem nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], którego dotyczy decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościa na cele budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 11 tej ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomościa na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1288/10, Lex nr 966245, wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06, Lex nr 336711). Zauważyć należy, iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej Spółdzielni o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym skarżąca wskazała, że działka nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] stanowi własność Miasta [...]; władającym jest zaś Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Z akt sprawy wynika, że wobec takiej informacji organ I instancji pismem z dnia 12 marca 2012 r. wezwał Spółdzielnię do złożenia wyjaśnień w sprawie posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...]. W odpowiedzi na wezwanie Spółdzielnia w dniu 20 marca 2012 r. złożyła pismo z prośbą o wydanie pozwolenia na docieplenie ww. budynku “w oparciu o materiały złożone przy wniosku z dnia 26.09.2011 r." Do pisma załączono jedynie dokumentację fotograficzną obrazującą stan elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika również, że wobec nieudzielenia przez skarżącą wyjaśnień oraz wobec tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdzał by Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" dysponowała terenem działki nr ew. [...] na cele budowlane, organ prowadził zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. W trakcie postępowania bezspornie ustalono, że w księdze wieczystej nr [...], w dziale II widnieje zapis, iż właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...] – na której miała być prowadzona planowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] inwestycja - jest Miasto [...]. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów dotyczący działki [...] z obrębu [...] oraz treść pism Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 19 lipca 2011 r. oraz z dnia 21 grudnia 2011 r. kierowanych do skarżącej Spółdzielni. W pismach tych Miasto [...] informuje Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...], że nie posiada ona tytułu prawnego do korzystania z działki nr [...] brak jest bowiem umowy dzierżawy z Miastem [...]. W związku z tym Spółdzielnia nie dysponuje terenem na cele budowlane. Zatem działka [...] obrębu [...] jest jedynie we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd stwierdza, że słusznie organy obu instancji jako nieuzasadnione uznały twierdzenia skarżącej Spółdzielni, iż spełnia ona wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącej stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby prawo Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikło z prawa własności, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo to nie wynika też z tego tytułu, że grunt – działka [...], został oddany Spółdzielni w użytkowanie wieczyste decyzją administracyjną z dnia [...] marca 1990 r. Sąd zauważa, że w wymienionej decyzji administracyjnej orzekającej o oddaniu m.in. nieruchomości [...] w użytkowanie wieczyste, w pkt 9 wskazuje się, że decyzja ta po uprawomocnieniu się stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego mającej za przedmiot przeniesienia użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie brak jest takiej umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Zatem nie można przyjąć aby na skarżącą skutecznie przeniesione zostało prawo użytkowania wieczystego działki nr ew. [...], tym samym by skarżącej Spółdzielni przysługiwało prawo użytkowania wieczystego stanowiące tytuł prawny do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Zatem stwierdzić trzeba, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] jest wyłącznie władającym co jest stanem faktycznym a nie prawnym i nie skutkuje prawem do terenu na cele budowlane. Władanie nieruchomością (działką nr [...] z obrębu [...]) przez Spółdzielnię nie daje jej prawa do dysponowania wymienioną nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy inwestor nie uzyskał zgody właściciela - Miasta [...] na wykonanie planowanych robót budowlanych na ww. działce. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 p.p.s.a.