IV SA/Gl 1476/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Związku A w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla Zastępcy Przewodniczącego i Członków Związku A w T. 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i określa, że nie może być ona wykonana; 2) zasądza od wskazanego Związku A na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Zgromadzenie Związku A w T. na podstawie art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), ustaliło wysokość diety dla nieetatowego Zastępcy Przewodniczącego i nieetatowych Członków Zarządu tego Związku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, jako niezgodnej z przepisami powołanymi w jej podstawie prawnej. Organ nadzoru zarzucił w szczególności, że art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym mówi o odpowiednim stosowaniu do zgromadzenia związku międzygminnego przepisów dotyczących rad gmin. W oparciu o ten przepis nie można jednak ustalać diet dla członków zarządu takiego związku, gdyż nie są oni radnymi w rozumieniu powołanej ustawy. Przepis art. 25 ust. 4 tej ustawy nie może więc mieć do nich zastosowania. Zdaniem Wojewody uchwała narusza także § 23 ust. 4 Statutu Związku, gdyż przyznaje dietę Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Związku, który według tego przepisu statutowego posiada status pracownika samorządowego. Odpowiadając na skargę organ postulował jej odrzucenie lub oddalenie, przy czym z tego pierwszego wniosku wycofał się na rozprawie. W odpowiedzi podniesiono, że tego rodzaju diety są wypłacane w Związku od 2006 r. Zasadność diet winna się wiązać z tym, że Członkowie Zarządu Związku wykonują czynności podobne do pracy radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Jej dopuszczalność wynika z powołanych przez Wojewodę przepisów art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., które pozwalają organowi nadzoru na zaskarżenie uchwał organu związku międzygminnego do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 86 tej ustawy wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach z wyłączeniem spraw finansowych zastrzeżonych do właściwości regionalnej izby obrachunkowej. Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej została określona w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j. t. Dz. U. Nr 55 z 2001 r., poz. 577 ze zm.) i nie obejmuje problematyki regulowanej zaskarżoną uchwałą, w związku z czym Wojewoda [...] był uprawniony do podjęcia wobec niej działań nadzorczych. Warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego, a w konsekwencji i organu związku międzygminnego, jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Niewątpliwie naruszenie takie występuje w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja występuje w rozpatrywanym przypadku, bowiem brak jest normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzykomunalnego do przyznawania diet członkom zarządu związku. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie dają powołane w zaskarżonej uchwale przepisy art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności art. 69 ust. 3 nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy. Chodzi zatem o przepisy regulujące działalność rady gminy, które odpowiednio należy odnieść do funkcjonowania zgromadzenia związku międzygminnego. W żadnym jednak razie odesłanie z art. 69 ust. 3 nie obejmuje odpowiedniego stosowania do członków zarządu związku przepisów dotyczących statusu radnego. W orzecznictwie wyrażono już dalej idący pogląd, że brak jest podstaw do przyznania diet członkom zgromadzenia związku międzygminnego, z uwagi na zasadnicze różnice w ich statusie prawnym w stosunku do statusu radnego (por. wyroki tut. Sądu: z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 883/11 i z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 180/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 732/11, dostępne w internecie), a to właśnie zgromadzenie związku jest niejako odpowiednikiem rady gminy, jako organ stanowiący i kontrolny i do niego wyraźnie adresowana jest norma art. 69 ust. 3 ustawy samorządowej, odsyłając do przepisów o radzie gminy. Tym bardziej przepisów o dietach dla radnych nie można odnosić do członków zarządu związku. Jest to organ wykonawczy związku (art. 73 ust. 1 cyt. ustawy), a więc odpowiednik wójta w strukturze organów gminy. Wójtowi natomiast nie przysługują diety przewidziane dla radnych, a jedynie diety z tytułu podróży służbowych, wypłacane na podstawie przepisów Kodeksu pracy obejmujących także pracowników samorządowych, stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, ze zm.). Z tych uprawnień wójtowie mogą też korzystać o ile wchodzą w skład zarządu związku międzygminnego, podobnie jak i ich zastępcy, będący pracownikami samorządowymi. Z kolei ewentualny udział radnych w zarządzie może być uwzględniony przez właściwe rady gmin przy ustaleniu wysokości diet, stosownie do art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócić nadto należy uwagę na okoliczność, że wszyscy członkowie zarządu związku mogą być zatrudnieni jako pracownicy samorządowi, jeżeli statut związku tak postanowi (art. 4 ust. 1 lit. d ustawy o pracownikach samorządowych). Wówczas za pracę w zarządzie pobierają wynagrodzenie, co wyklucza samoistnie możliwość uzyskiwania diet należnych radnym. Tak więc kwestia braku jakichkolwiek świadczeń pieniężnych dotyczyć może jedynie nieetatowych członków zarządu, nie będących także radnymi. W takim razie pełnią oni swoją funkcję całkowicie społecznie, co z punktu widzenia zasad konstytucyjnych nie budzi zastrzeżeń, gdyż sama ustawa samorządowa dopuszcza tego typu sytuacje np. w stosunku do członków organów jednostek pomocniczych, dla których przyznanie diet i zwrotu kosztów podróży służbowej nie jest obligatoryjne (art. 37b ustawy). Udział w zarządzie związku jest przy tym dobrowolny, a więc odbywa się na płaszczyźnie akceptacji przez członków zarządu obowiązujących w związku reguł. Z punktu widzenia porządku prawnego nie można się zatem dopatrzeć tego rodzaju luki w prawie, która wymagałaby rozważenia możliwości interpretacji powołanych przepisów, w tym zwłaszcza art. 25 ust. 4 i art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie w kontekście zasad konstytucyjnych, w niemal zupełnym oderwaniu od oczywistego brzmienia tych przepisów. Samo powoływanie się w istocie przez organ na względy słusznościowe nie jest w tej mierze wyznacznikiem do oceny legalności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy skarga zasługiwała na uwzględnienie, skoro uchwała została oparta na przepisach nie mogących stanowić podstawy do regulowania materii nią objętej, a nie ma takiej podstawy w obowiązującym prawie. Ponieważ jednak upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego, to zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie można było stwierdzić jej nieważności, a jedynie orzec o niezgodności z prawem. Dlatego też na mocy tych przepisów oraz art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. mw