V SA/Wa 1534/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi I. M. O. – N. I. na Uchwałę Rady Gminy C. - w zakresie jej § 7 ust. 3 z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielenia, rozliczania oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego działającym na teranie gminy C. oddala skargę Dnia [...] lutego 2012 r. Rada Gminy C., działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2001, Nr 143, poz. 1591 ze zm. ) w zw. z art. 90 ust. 1, 2b , 3-3g i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania, rozliczania oraz kontroli wykorzystania dotacji udzielonych niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego, działającym na terenie gminy C. I. M. O., prowadząca N. w I. pismem z dnia 7 marca 2012 r. wezwała Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez dostosowanie uchwały nr [...] do obowiązujących przepisów prawa tj. jak wskazała do poprawnego określenia uprawnień Wójta Gminy C. i jego przedstawicieli w zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu Gminy C. , zawartych w §7 ust 3 uchwały. Zdaniem prowadzącej niepubliczne przedszkole przedmiotowa uchwała we wskazanym § 7 ust 3 określa uprawnienia kontrolerów w stopniu wykraczającym poza regulację ustawową, gdyż nakłada na kontrolowane podmioty obowiązek sporządzania kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, wydawania dokumentów i innych materiałów oraz zezwala kontrolerom na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanego obiektu. Rada Gminy C. Uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2012r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu swego stanowiska przedstawiła argumentację , wg której podjęta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem. Rada wskazała, że przyznane organom uprawnienia w zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji obejmują możliwość wstępu do dotowanych szkół i placówek. Ponadto wskazała, że ustawa o systemie oświaty określa jedynie ramy kontroli, natomiast w kwestii szczegółowego zakresu kontroli odsyła do prawa miejscowego, co oznacza, że bez wejścia w życie dodatkowych zapisów uchwały z art. 80 ust 4 i art. 90 ust 4 ustawy kontrola nie jest możliwa ze względu na nieuregulowanie trybu jej przeprowadzania. Nie zgadzając się z powyższym I.M. O. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą N. w I. pismem z dnia 28 maja 2012r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła skargę na Uchwałę Rady Gminy C. nr [...] z [...] lutego 2012r w zakresie jej § 7 ust 3 i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części oraz zobowiązanie Rady Gminy C. do wydania uchwały zgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania . Zaskarżonej uchwale zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego - art. 90 ust. 3 f w zw. z art. 90 ust 3 e i art. 90 ust 4 w zw. z art. 90 ust 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256. poz. 2572 ze zm.) poprzez nałożenie na skarżącą, w związku z ustaleniem trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych niepublicznym przedszkolom, obowiązków nieprzewidzianych w ustawie. - naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy podejmowaniu uchwały w sprawie zakresu administracji. Konkretyzując zarzuty w uzasadnieniu skargi, skarżąca powołując się na orzecznictwo regionalnych izb obrachunkowych ( uchwała RIO w Bydgoszczy z 18 czerwca 2008r. Nr XVI/22/08 i uchwała RIO w Rzeszowie z 31 lipca 2007r. Nr XX/4618/2007) oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23.03.2011 r. sygn. akt II SA/Bd 699/10 , który uznał, iż " wprowadzenie do uchwały rady gminy uprawnienia dla kontrolujących, którzy mogą żądać od kierownika podmiotu kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń wykracza poza regulację ustawową przewidzianą w art. 90 ust 3f ustawy o systemie oświaty, a tym samym pozostaje sprzeczne z art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz narusza art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego, stwierdziła że § 7 ust. 3 uchwały nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Również, zdaniem skarżącej wprowadzenie uprawnienia kontrolerów do swobodnego poruszania się po terenie przedszkola, podczas gdy ustawa ustanawia wyłącznie prawo wstępu do placówek narusza rzeczoną regulację § 90 ust 3 f ustawy o systemie oświaty. Wadliwe określenie uprawnień kontrolerów w zaskarżonej uchwale narusza, jak wskazała, strona interes prawny skarżącej, jako że nakłada na nią obowiązki nieprzewidziane w przepisach obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że Regionalna Izba Obrachunkowa w W., będąc właściwym organem nadzoru, nie wniosła w toku badania nadzorczego zastrzeżeń do przedmiotowej uchwały. Dalej Wójt Gminy C. podkreślił, że zapis ust. 3 § 7 zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nie narusza interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady Gminy przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty określa kompetencje dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Organ samorządu terytorialnego wskazał, że ustawa określa jedynie ramy kontroli, natomiast w kwestii szczegółowego zakresu i trybu kontroli odsyła do uchwały prawa miejscowego. Oznacza to, zdaniem Rady, że bez wejścia w życie dodatkowych zapisów uchwały z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty kontrola nie jest możliwa ze względu na nieuregulowanie trybu jej przeprowadzania, każda zatem uchwała ma regulować nie tylko tryb udzielania i rozliczania dotacji, ale też tryb i zakres kontroli prawidłowości jej wykorzystania. Zdaniem organu pod pojęciem "trybu kontroli", zastosowanym w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy rozumieć procedurę uruchamiania kontroli, jej przebiegu i zakończenia. Przyjmowana przez samorządy procedura kontroli w istotnym zakresie, zdaniem Rady, wynika z przepisów ustawowych, które określają cel kontroli (weryfikacja prawidłowości wykorzystania dotacji) oraz jej zakres przedmiotowy (kontrola na miejscu w przedszkolu poprzez sprawdzenie dokumentacji organizacyjnej i finansowej oraz dokumentacji przebiegu nauczania). W tej sytuacji Rada Gminy C. stwierdziła, że uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem. Zauważono jednocześnie, że mimo iż orzecznictwo jak i doktryna w przedmiotowej materii nie jest jednolita, w sprawie niniejszej brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skargi, w tym również po analizie przywołanych przez Skarżącą orzeczeń RIO i WSA. W uzupełnieniu stanowiska Wójt Gminy podkreślił, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm.) dokonała istotnego poszerzenia uprawnień organu dotującego między innymi w zakresie kontroli wykorzystania dotacji. A zatem, jak wskazano nowelizacja ta obowiązująca od 22 kwietnia 2009r. spowodowała dezaktualizację dotychczasowych orzeczeń sądów administracyjnych i regionalnych izb obrachunkowych, w tym orzeczeń przywołanych w skardze przez Skarżącą. W stosunku do wskazanego w skardze aktualnego w odniesieniu do rzeczonej nowelizacji ustawy o systemie oświaty (tj. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 699/10) organ podkreślił, że orzecznictwo nie zajmuje jeszcze jednoznacznego stanowiska, bowiem przeważają zdecydowanie wypowiedzi sądów wskazujące na dość daleko idącą swobodę organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w zakresie określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r. I SA/Gd 1269/10; WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Bd 1264/10; WSA w Gdańsku z 15 marca 2011 r. I SA/Gd 1268/10, opubl. Wspólnota Nr 19, str. 44, 7 maja 2011 r.).W świetle powyższego, zdaniem organu nowelizacja z 2009 roku ustawy o systemie oświaty, nakazująca organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uregulowanie trybu i zakresu kontroli stworzyła szeroki, w istocie "otwarty" zakres delegacji ustawowej, w świetle którego zapisy § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy C. są zgodne z prawem i nie naruszają interesu prawnego Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art.3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oceniając legalność zaskarżonego aktu w zakresie wskazanego zapisu §7 ust 3 pod kątem jego zgodności z prawem, WSA w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, a zatem podlega oddaleniu. W tym miejscu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że świetle przepisu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.jed. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, WSA uznał ,jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga wniesiona w trybie wskazanego wyżej przepisu wymaga nadto swego wyprzedzenia środkiem odwoławczym, określonym przez ustawodawcę jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skarga została wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie zbadania wymagała legitymacja prawna skarżącej. Dokonując ustaleń w powyższym zakresie WSA w Warszawie uznał, że skarżąca I.M. O. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą N. w I., otrzymująca dotacje z budżetu gminy, jest legitymowana do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Gminy w C. podjętej w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego, działającym na terenie gminy C. Skarżąca posiada bowiem interes prawny w tym by ukształtowana zaskarżoną uchwała sfera prawa i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co oznacza, że organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Tym samym nie jest upoważniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza granice upoważnienia ustawowego. Stosownie do z art. 90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.jed. Dz.U. z 2004 r. Nr 256,poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) w jej aktualnym brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Oznacza to, że na podstawie zacytowanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) ma prawo i obowiązek: - ustalenia trybu udzielania dotacji, - ustalenia trybu rozliczania dotacji, - ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Jak słusznie organ zauważył przepis ten został zmieniony z dniem 22 kwietnia 2009r. poprzez ustawę z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U Nr 56 poz. 458 ). Wskutek takiego brzmienia przepisu Rada Gminy mogła ustalić w uchwale również tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia. Wskazaną wyżej nowelizacją dodano również między innymi ust 3e i 3 f. Zgodnie z brzmieniem ust 3 e ustawy o systemie oświaty organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek, zaś ust 3 f stanowi, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Celem projektowanych zmian, jak wynika z uzasadnienia sejmowego projektu było wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, a zapewnione to zostanie jak wskazano w sejmowym projekcie zmian poprzez umożliwienie organom dotującym kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji w tym zapewnienie osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale, że jej uregulowania zawarte w §7 ust 3 przekraczają zakres delegacji ustawowej zawarty w art.90 ust.4 u.s.o. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie. W związku z powyższym Sąd poddał analizie następujące uregulowana zaskarżonej uchwały zawarte w z zaskarżonym ust 3 §7 " Kontrolerzy maja prawo do a) swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu w tym swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli ‘ b) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania dokumentów i innych materiałów, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, c) wystąpienia o udzielenie w terminie przez nich wyznaczonym, ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli, d) sporządzenia niezbędnych dla kontroli kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem. W ocenie Sądu uregulowanie to mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Zawarty w powyższym przepisie §7 pkt d uchwały kwestionowany przez skarżącą zapis w ocenie Sądu określający uprawnienia kontrolującego do sporządzania niezbędnych dla kontroli kopii dokumentów poświadczonych za zgodność oryginałem nie nakłada i nie wprowadza na kontrolowanego dodatkowych obowiązków nie mieszczących się w art. 90 ust 3 lit f ustawy o systemie oświaty. Powyższy zapis nakłada natomiast, zdaniem Sądu obowiązek kontrolowanego współdziałania z kontrolującym w zakresie sporządzania odpisów istniejących dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, do których służy kontrolującym prawo wglądu, a które nie mogą zostać np. wyniesione poza obszar kontrolowanej jednostki. Pogląd skarżącej, że ze względu na taki ustawowy zapis podmiot uzyskujący dotacje nie ma obowiązku podejmowania innych, dodatkowych czynności jest nietrafny . Wskazać w tym miejscu wypada, że z mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty organy stanowiące j.s.t. zostały umocowane do określenia szczegółowych warunków co do sposobu ( trybu ) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu ) kontroli Z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli przez sporządzanie niezbędnych dla kontroli odpisów dokumentów czy też potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem. Powyższy pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowadministracyjnym ( wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011r. sygn. I SA/ Gd 1269/ 10 , wyrok WSA w Gdańsku z 15 marca 2011r. sygn. I Sa / Gd 1268/10 , ) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela i aprobuje. Słusznym jest stanowisko, zgodnie z którym, gdyby prawo kontroli miałoby być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do placówek kontrolowanych, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Tym samym skoro z mocy ustawy - art. 90 ust 3 lit f ustawy o systemie oświaty w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu do kontrolowanej jednostki oraz do przeglądania dokumentacji, w ramach przyznanego prawa zgodnie z delegacja ustawową dopuszczalne jest określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Z takich samych względów Sąd nie uznał zarzutu skargi wyjścia poza zakres delegacji ustawowej zapisu §7 ust 3 pkt a zaskarżonej uchwały. Skoro z mocy ustawy zagwarantowano kontrolującym prawo wstępu na teren kontrolowanej jednostki zarzut, iż zaskarżona uchwała przewidując prawo kontrolerów do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu w tym swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli wychodzi poza zakres delegacji ustawowej jest bezpodstawny. Zawarte w 7 ust 3 lit a zaskarżonej uchwały prawo kontrolujących do swobodnego poruszania się po na terenie kontrolowanego obiektu jest niczym innym jak z jednej strony realizacją w ramach przyznanego ustawą kontrolującym prawa wstępu na teren jednostki, a z drugiej obowiązku akceptowania, znoszenia takiego prawa przez podmioty podlegające kontroli. Nie sposób bowiem przyjąć by osoba mająca prawo wstępu do kontrolowanej jednostki nie mogła się na jej terenie swobodnie poruszać. Z wyżej wyłożonych przyczyn, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie żądanym przez skarżącą Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.