II GSK 259/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak asystent sędziego po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1534/12 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania, rozliczania oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, udzielonych niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego, działającym na terenie gminy [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie ze skargi [...], prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: [...], na uchwałę Rady Gminy [...] – w zakresie jej § 7 ust. 3 z dnia 28 lutego w przedmiocie trybu udzielania, rozliczania oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego działającym na terenie gminy [...], oddalił skargę. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Dnia [...] lutego 2012 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2001 r. Nr 143, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 90 ust. 1, 2b, 3-3g i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania, rozliczania oraz kontroli wykorzystania dotacji udzielonych niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego, działającym na terenie gminy [...]. [...], prowadząca [...] (dalej: skarżąca), pismem z dnia 7 marca 2012 r. wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez dostosowanie uchwały nr [...] do obowiązujących przepisów prawa. Rada Gminy [...] Uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu swego stanowiska przedstawiła argumentację, według której podjęta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem. Skarżąca pismem z dnia 28 maja 2012 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła skargę na Uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2012r w zakresie jej § 7 ust 3 i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części oraz zobowiązanie Rady Gminy [...] do wydania uchwały zgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżąca powołała się na orzecznictwo regionalnych izb obrachunkowych (uchwała RIO w Bydgoszczy z 18 czerwca 2008r. Nr XVI/22/08 i uchwała RIO w Rzeszowie z 31 lipca 2007r. Nr XX/4618/2007) oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23.03.2011 r. sygn. akt II SA/Bd 699/10, który uznał, iż "wprowadzenie do uchwały rady gminy uprawnienia dla kontrolujących, którzy mogą żądać od kierownika podmiotu kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń wykracza poza regulację ustawową przewidzianą w art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, a tym samym pozostaje sprzeczne z art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz narusza art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego", stwierdziła, że § 7 ust. 3 uchwały nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Wójt podkreślił, że zapis ust. 3 § 7 zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nie narusza interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady Gminy przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty określa kompetencje dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Organ samorządu terytorialnego wskazał, że ustawa określa jedynie ramy kontroli, natomiast w kwestii szczegółowego zakresu i trybu kontroli odsyła do uchwały prawa miejscowego. Oznacza to, zdaniem Rady, że bez wejścia w życie dodatkowych zapisów uchwały z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty kontrola nie jest możliwa ze względu na nieuregulowanie trybu jej przeprowadzania, każda zatem uchwała ma regulować nie tylko tryb udzielania i rozliczania dotacji, ale też tryb i zakres kontroli prawidłowości jej wykorzystania. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. oddalił skargę. Oceniając legalność zaskarżonego aktu w zakresie wskazanego zapisu § 7 ust. 3 pod kątem jego zgodności z prawem, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie jest zasadna. WSA w Warszawie wskazał, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co oznacza, że organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, tym samym nie jest upoważniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza granice upoważnienia ustawowego. Stosownie do z art. 90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) w jej aktualnym brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji uregulowania zawarte w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Zawarty w powyższym przepisie §7 pkt d/ uchwały, kwestionowany przez skarżącą, zapis w ocenie Sądu pierwszej instancji, określający uprawnienia kontrolującego do sporządzania niezbędnych dla kontroli kopii dokumentów poświadczonych za zgodność oryginałem, nie nakłada i nie wprowadza na kontrolowanego dodatkowych obowiązków niemieszczących się w art. 90 ust 3 lit. f/ ustawy o systemie oświaty. Powyższy zapis nakłada, zdaniem WSA w Warszawie, obowiązek kontrolowanego współdziałania z kontrolującym w zakresie sporządzania odpisów istniejących dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, do których służy kontrolującym prawo wglądu, a które nie mogą zostać np. wyniesione poza obszar kontrolowanej jednostki. Sąd wskazał, że z mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego zostały umocowane do określenia szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli, a z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli przez sporządzanie niezbędnych dla kontroli odpisów dokumentów czy też potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem. Słuszne jest stanowisko, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, gdyby prawo kontroli miałoby być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do placówek kontrolowanych, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Tym samym, skoro z mocy ustawy - art. 90 ust. 3 lit. f/ ustawy o systemie oświaty, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu do kontrolowanej jednostki oraz do przeglądania dokumentacji, w ramach przyznanego prawa zgodnie z delegacja ustawową, dopuszczalne jest określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skoro z mocy ustawy zagwarantowano kontrolującym prawo wstępu na teren kontrolowanej jednostki, zarzut, iż zaskarżona uchwała przewidując prawo kontrolerów do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli, wychodzi poza zakres delegacji ustawowej, jest bezpodstawny. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: [...], zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztu sporządzenia skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3f w zw. z 90 ust. 3e w zw. z art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez uznanie, że nałożenie przez Radę Gminy na skarżącą, w związku z ustaleniem trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych niepublicznym przedszkolom, obowiązków mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, podczas gdy zaskarżony przepis nie daje takich uprawnień, w konsekwencji stanowi również naruszenie art. 94 Konstytucji RP z racji wadliwego uznania przez Sąd, że Rada Gminy nie wyszła poza zakres delegacji ustawowej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały oraz naruszenie przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i oddalenie skargi, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym wadliwej uchwały organu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo ustosunkował się do zarzutów w niej podniesionych. Organ administracyjny nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Istota postępowania kasacyjnego polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej a z urzędu może brać pod rozwagę jedynie naruszenie przepisów powodujących nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.). Oznacza to, że obowiązkiem strony jest wskazanie przepisów, które jej zdaniem zostały naruszone, a obowiązkiem sądu jest odniesienie się do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z poźn. zm.), tj. art. 90 ust. 3f w zw. z art. 90 ust. 3e w zw. z art. 90 ust. 4 i art. 90 ust. 2b poprzez nałożenie na skarżącą obowiązków nieprzewidzianych w ustawie. Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała naruszyła art. 94 Konstytucji RP "poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy podejmowaniu uchwały". Zarzuty te nie są zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem obowiazującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, przepis art. 90 ust. 4 uprawniał organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o którym mowa w ust. 1a i 2a-3b tego artykułu oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Prawidłowo więc przyjęto, że regulacja trybu kontroli mieści w sobie procedurę wszczęcia, przebiegu i zakończenia postępowania kontrolnego. Zaskarżona w tej części uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nie narusza zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W zaskarżonym § 7 ust. 3 uchwały wskazano uprawnienia kontrolerów, którzy mają prawo do: a) swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli, b) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania dokumentów i innych materiałów, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, c) wystąpienia o udzielenie w terminie przez nich wyznaczonym, ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach dotyczących trybu kontroli, d) sporządzania niezbędnych dla kontroli dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem. Te uprawnienia dla kontrolerów mieszczą się w pojęciu tryb (procedura) kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż uchwała w zaskarżonej części nie narusza prawa i nie nakłada i wprowadza dodatkowych obowiązków na kontrolowany podmiot. To kontrolerzy mają prawo pobierać dokumenty, sporządzać niezbędne kopie dokumentów – wyraźnie to wynika z § 7 pkt 3 lit. b/ i d/ uchwały. Z brzmienia tego paragrafu nie wynika, by zostały nałożone na kontrolowany podmiot obowiązki na jakie powołuje się skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zawarte w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały uregulowania mieszczą się w granicach delegacji ustawowej, a Skarżąca wadliwie odczytuje te regulacje przyjmując, iż nakładają na podmiot kontrolowany dodatkowe obowiązki. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Wnosząca skargę kasacyjną, kwestionując legalność zaskarżonej w tej części uchwały Rady Gminy [...], podnosi zarzuty do treści nie zawartej w przedmiotowej uchwale. Również za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej, iż prawo do swobodnego poruszania się kontrolerów na terenie kontrolowanego podmiotu narusza przepis art. 90 ust. 3f u.o.s.o. Prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola, o jakiej mowa w art. 90 ust. 3a, ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a więc niezasadne jest stanowisko skarżącej, iż nie wolno kontrolerom poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż "nie sposób przyjąć, by osoba mając prawo wstępu do kotnrolowanej jednostki, nie mogła się na jej terenie swobodnie poruszać". Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.