I SA/Kr 1056/12

Sygn. akt I SA/Kr 1056/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r., sprawy ze skargi Z.W., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 7 maja 2012 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 7 maja 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia 16 marca 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Rozstrzygnięcia te zapadły w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. Z. W. (skarżąca) wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że skarżąca od wielu lat jest płatnikiem KRUS i nie była świadoma obowiązku uiszczania należności na rzecz ZUS. Wskazała ponadto, że jest w trudnej sytuacji materialnej, korzystała z dwóch kredytów na remont domu. Skarżąca wniosła również o rozłożenie na jak najniższe raty jej zaległości "płatnościowych". W toku postępowania skarżąca przedłożyła szereg dokumentów na poparcie swoich twierdzeń. Decyzją z dnia 16 marca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę należnych za okres od lutego 2010 r. do września 2011 r., w kwocie 1.504,00 zł od niepłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, w kwocie 678,00 zł od nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz w kwocie 97,00 zł należnych od nieopłaconych składek na Fundusz Pracy. Organ ustalił, że skarżąca wraz z mężem prowadzi gospodarstwo rolne (o pow. 9,44 ha) i opłaca składki w KRUS, a na utrzymaniu małżonków pozostają dwaj pełnoletni synowie (bezrobotni). Koszty utrzymania domu skarżącej wynoszą ok. 276,03 zł miesięcznie, zaś pozostałe konieczne wydatki ok. 1.200,00 zł (wraz z kosztami leczenia). Skarżąca spłaca dwa kredyty po ok. 370,00 zł miesięcznie oraz 2.314,00 zł kwartalnie (na łączną kwotę zadłużenia: 29.280,00 zł). Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od listopada 2004 r. do marca 2005 r. oraz od lutego 2010 r. do września 2011 r. Skarżąca nie posiada pojazdów, ani nie korzysta z pomocy społecznej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że sytuacja skarżącej nie wyczerpuje żadnej z przesłanek zastosowania wnioskowanej ulgi, o których mowa w art. 28 ust. 3 lub 3a u.s.u.s. Organ podniósł, że w sprawie nie występuje całkowita nieściągalność zadłużenia. Odnosząc się do pozostałych przesłanek umorzenia podniesiono w szczególności, że skarżąca uzyskała zasiłek celowy w kwocie 2.000 zł na pokrycie strat spowodowanych powodzią w 2010 r. Jednocześnie skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających poniesienie w wyniku klęski żywiołowej strat materialnych, które pozbawiły ją możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z dnia 22 marca 2012 r. skarżąca wniosła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, obejmując nim również zawiadomienie z dnia 15 marca 2012 r. znak [...] o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Skarżąca podniosła, że prowadząc działalność gospodarczą nie płaciła należności na rzecz ZUS działając w dobrej wierze w oparciu o decyzję [...] z dnia 17 lutego 2010 r. o spełnieniu warunków do dalszego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, której kopia została przekazana ZUS w dniu 23 lutego 2010 r. Skarżąca podniosła, że ZUS pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. powiadomił KRUS o przyczynach, dla których skarżąca musi płacić składki ZUS. Gdyby skarżąca została powiadomiona wcześniej o konieczności opłacania tych składek, natychmiast zrezygnowałaby z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Opisane działania organów skarżąca oceniła jako nieetyczne. Ponadto we wniosku skarżąca podniosła, że jej sytuacja materialna uniemożliwia uregulowanie zaległości płatniczych. Do wniosku dołączono dodatkową dokumentację na poparcie żądań skarżącej. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 maja 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 16 marca 2012 r. Z kolei zawiadomieniem z dnia 9 maja 2012 r. organ postanowił nie uwzględnić wniosku o rozłożenia należności z tytułu składek na raty. Organ przytoczył treść przepisów regulujących instytucję umorzenia należności na rzecz ZUS oraz podkreślił, iż wydawana w takich sprawach decyzja ma charakter uznaniowy. Organ stwierdził, że w sprawie występuje możliwość prowadzenia egzekucji z nieruchomości skarżącej, stąd zasadnie przyjęto, że w sprawie nie występuje stan całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ stwierdził, że gospodarstwo rolne skarżącej przynosi zyski w wysokości określonej Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2011 r. w spawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1ha przeliczeniowego w 2010 r. (MP Nr 87, poz. 917), gdyż skarżąca nie przedstawiła informacji w tym zakresie. Jednocześnie organ wskazał, że skarżąca nie wykazała, by jej pełnoletni synowie byli niezdolni do pracy, więc ZUS przyjął, że mogą oni wkrótce znaleźć pracę. Organ stwierdził ponadto, że skarżąca nie jest przewlekle chora, nie opiekuje się osobą chorą, ani nie poniosła w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia takich strat, które uniemożliwiłyby jej opłacenie zaległych należności. ZUS odmówił skarżącej udzielenia ulgi w postaci układu ratalnego z uwagi na brak możliwości dokonania oceny aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej i jej rodziny (skarżąca nie określiła swoich dochodów). Pismem z dnia 31 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiono skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i doprowadzenie do orzeczenia umarzającego odsetki za zwłokę i rozłożenie na raty należności głównej. Skarżąca powtórzyła zarzuty stawiane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 marca 2012 r. W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wypada również wskazać, że właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie wynika z § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016). Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obiegu prawnym, jednak z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Sąd dostrzegł, że pod wydanymi w sprawie decyzjami merytorycznymi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znajdują się podpisy następujących osób. Pod decyzją z dnia 16 marca 2012 r. widnieją odciski pieczęci i podpisy: dyrektor G. R., starszej inspektor M. W., p.o. naczelnik wydziału A.B., oraz starszej inspektor A. K.-R. Z kolei pod zaskarżoną decyzją wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy (z dnia 7 maja 2012 r.) widnieją odciski pieczęci i podpisy: dyrektor G. R., p.o. naczelnik wydziału A.B. oraz starszego inspektora P.D.. Powyższe oznacza, że obie decyzje zostały podpisane przez G. .R oraz A. B.. Wobec powyższego należy przypomnieć, iż rozdział 5 działu 1 k.p.a. reguluje kwestie wyłączenia pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu. Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu wymienione zostały w art. 24 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga wprawdzie uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, ale nie chodzi tu o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności. Powyższa przyczyna wyłączenia pracownika jest zatem określona szeroko, bowiem umożliwia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie istnienia wątpliwości, niekoniecznie uzasadnionych, co do jego bezstronności. Także Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd doktryny, że powodem wyłączenia pracownika mogą być także wątpliwości interpretacyjne w związku ze stosowaniem art. 24 § 1 k.p.a. (komentarz do art. 24 k.p.a. – Andrzej Wróbel, System Informacji Lex 26/2010). To, że dany pracownik wydał decyzję w I instancji, może stanowić samodzielną podstawę z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż oznacza samo przez się, że wskutek wydania decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność w uczestniczeniu przy wydaniu decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 431/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005/3A/20). Uregulowane w art. 24 i art. 25 k.p.a. przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu lub sam organ oraz eliminowanie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska. A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005. wyd. 11. s. 221; tak również: J. Borkowski /w;/ B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005. s. 183). Należy bowiem pamiętać, że pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Pogląd ten znajduje również, potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133: uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06. ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Stanowisko to w pełni podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, orzekając, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka organu z postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem wykonując dyspozycję z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika, który wydał decyzję w pierwszej instancji, obowiązany jest wyłączyć go od udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenia tej sprawy, gdyż okoliczność ta mogłaby wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. W kontrolowanym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brała udział ta sama pracownica organu, która podpisała decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Sam bowiem podpis pod decyzją wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji. To zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną, która uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję ZUS z dnia 13 czerwca 2012 r. Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien w sposób prawidłowy ustalić skład osobowy pracowników, którzy wezmą udział w ponownym rozpoznaniu wniosku Z.W. (zarówno w wydaniu decyzji administracyjnej jak i we wszystkich czynnościach związanych z rozpoznaniem sprawy). W szczególności, organ winien zapewnić, by w stosunku do żadnej z tych osób nie zachodziły przesłanki wyłączenia od rozpoznania sprawy, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego o rozłożenie zaległości płatniczych na raty, ZUS wydawał zawiadomienie o nieuwzględnieniu wniosku o rozłożenie należności na raty. W związku z tym należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 661/10) stwierdził, iż mimo że przepisy u.s.u.s. wprost "nie określają sposobu w jakim następuje odmowa rozłożenia na raty, należy przyjąć, iż tego rodzaju działanie, które stanowi o odmowie przyznania prawa przewidzianego ustawą może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że art. 123 u.s.u.s. przewiduje, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednak zauważyć, iż decyzja odmawiająca rozłożenia na raty należności z tytułu niezapłaconych składek nie jest żadną z wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zatem nie stosuje się do niej trybu tym przepisem określonego, co oznacza, że stronie nie przysługuje od takiej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym od wskazanej decyzji będzie więc przysługiwało na zasadzie art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego" (podobnie: postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 197/12). Dlatego też Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dokonał formalnej ani merytorycznej kontroli sposobu rozpoznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosku skarżącego o rozłożenia płatności na raty – sprawa w tym zakresie leży bowiem poza kognicją sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.