III SA/Gd 483/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr [...] Rada Miasta , na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Zasady te określono w załączniku do uchwały zatytułowanym " Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Miasta " – dalej zwany "załącznikiem". W § 2 pkt 6 załącznika Rada Miasta zawarła uregulowanie, zgodnie z którym przez zamieszkiwanie należy rozumieć – zameldowanie na pobyt stały na terenie Miasta pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Natomiast w § 5 rada postanowiła, że umowy najmu lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony i czas oznaczony zawiera się z osobami, które zamieszkują na terenie Gminy Miasta . Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 maja 2012r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność § 2 pkt 6 i § 5 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta . W uzasadnieniu organ stwierdził, że ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Znaczenie pojęcia "zameldowanie" nie jest tożsame ze znaczeniem pojęcia "zamieszkiwanie". Rada Miasta definiując pojęcie "zamieszkiwanie" przy pomocy sformułowania "zameldowanie na pobyt stały na terenie Gminy pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania" naruszyła przepis art. 25 k.c., który bycia mieszkańcem gminy nie uzależnia od dokonania administracyjnej czynności meldunkowej. Dalej organ podał, powołując art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, że gminy w ramach zadań własnych, mają obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich mieszkańców gminy, którzy są z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej. Zatem gmina obowiązana jest tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich wymagających tego członków wspólnoty samorządowej, nie zaś jedynie tych członków wspólnoty, którzy są w gminie zameldowani. Niedopuszczalne było więc wprowadzenie do uchwały pozaustawowego ograniczenia w postaci wymogu zamieszkiwania. W skardze na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina Miasta wniosła o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 163, art. 165 ust. 2 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, – art. 10 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przedmiotowa uchwała nie jest sprzeczna z prawem. Powołując wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2011r. sygn. akt I SA/Wa 2364/2010 skarżąca podała, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przewidują kompetencję rad gmin do określenia szczegółowych kryteriów pozwalających na uzyskanie najmu, procedury kwalifikacji do najmu lokali mieszkalnych wraz z mechanizmem kontroli społecznej. Dlatego stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiotowym zakresie stanowi naruszenie autonomii gminy. Zdaniem skarżącej ustanowione w uchwale zasady nie naruszają przepisów prawa, mieszczą się w swobodzie gminy do ustalania aktów prawa miejscowego we własnym zakresie. Wydając sporną uchwałę skarżąca oparła swoje stanowisko w szczególności na art. 10 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zameldowanie stwarza domniemanie zamieszkania pod określonym adresem, pomimo iż "zameldowanie" jest pojęciem prawa administracyjnego, w przeciwieństwie do pojęcia "zamieszkania". W tej sytuacji oznaczenie terminu "zamieszkiwanie" poprzez wskazanie, że jest to zameldowanie na terenie gminy na pobyt stały, jest zgodne z przepisami prawa. Posłużenie się przez gminę domniemaniem nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ponadto skarżąca podniosła, że fakt zameldowania ma charakter ewidencyjny, rejestracyjny i powinien odzwierciedlać istniejący stan faktyczny, wskazywać aktualne miejsce pobytu osoby. W związku z tym użycie przez Radę Gminy dla wyjaśnienia pojęcia "zamieszkiwania" terminu "zameldowanie" jest prawidłowe i nie narusza przepisów. Wojewoda w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ dodał nadto, że Rada Gminy zrównując znaczenie pojęcia "zamieszkiwanie" ze znaczeniem pojęcia "zameldowanie", ograniczył krąg osób uprawnionych do korzystania z gminnych lokali komunalnych eliminując tych mieszkańców gminy, którzy zamieszkują na jej terenie, ale nie są w niej zameldowani. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270). Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, stanowiące przedmiot wniesionej do Sądu skargi odpowiada bowiem wymogom obowiązującego prawa. Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwanej dalej u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podstawę materialnoprawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) – zwanej dalej "ustawą o ochronie praw lokatorów...", a w szczególności jej art. 21 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy (...) gospodarki nieruchomościami (...)". Podobnie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów... stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W kontekście przytoczonych wyżej zapisów ustawowych należy odnieść się do pojęcia "wspólnota samorządowa", do którego ustawodawca w obu cytowanych wyżej przepisach się odwołuje. Z treści art. 1 pkt 1 u.s.g. wynika, że wspólnotę samorządową z mocy prawa tworzą mieszkańcy gminy. Ustawa ta mówi zatem jednoznacznie, że członkami wspólnoty są osoby ją zamieszkujące, a nie na jej terenie zameldowane. O tym, kto jest mieszkańcem gminy, rozstrzyga art. 25 k.c.: "Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". A zatem, mieszkańcem gminy jest osoba fizyczna przebywająca na terytorium gminy z zamiarem stałego pobytu, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej miejscowości. W postanowieniu z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I OW 11/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: " O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego." (LEX nr 1081105). Brak zameldowania nie pozbawia zatem osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej, co oznacza, że zameldowanie na pobyt stały powinno być traktowane jedynie jako jeden z dowodów wskazujących na przebywanie danej osoby na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu. Rada Gminy wprowadziła w przedmiotowej uchwale zapis ograniczający możliwość ubiegania się o wynajem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jedynie do osób zameldowanych na pobyt stały na terenie gminy ( § 5 w związku § 2 pkt 6 załącznika ). Powstaje zatem pytanie czy w przepisach "ustawy o ochronie praw lokatorów..." znajduje się podstawa do przyjęcia w uchwale takiego uregulowania. W myśl art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów... zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób. które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Z powyższego wynika, że jedynymi wskazanymi w ustawie kryteriami ograniczenia uprawnienia do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy są : wysokość dochodu gospodarstwa domowego ( pkt 1) i warunki zamieszkiwania ( pkt 2). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że niedopuszczalne było wprowadzenie przez Radę w § 2 pkt 6 i § 5 załącznika nowego, pozaustawowego ograniczenia, w postaci wymogu zameldowania na pobyt stały na terenie gminy osoby ubiegającej się o wynajem lokalu będącego w zasobie gminy. Zameldowanie nie wyznacza bowiem przynależności do wspólnoty samorządowej ( podobnie zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 827/11, LEX 1165461, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r., III SA/Kr 318/05, LEX 190403). Powyższe względy zadecydowały, że Sąd nie podzielił przedstawionej w skardze argumentacji Gminy Miasta w przedmiocie proponowanego brzmienia § 2 pkt 6 i § 5 załącznika do uchwały - sposobu rozumienia terminu "zamieszkiwanie" odbiegającego od rozumienia powszechnie zaakceptowanego przez literaturę i orzecznictwo. Odnosząc się w zaś do zarzutu skargi nierespektowania przez organ nadzoru zasady autonomii gminy należy podkreślić, że tworzone w ramach konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy regulacje - tutaj w zakresie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - muszą być zgodne z porządkiem ustawowym i nie mogą naruszać uprawnień mieszkańców wspólnoty samorządowej. W reasumpcji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy uznać za zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.