II OSK 643/13

Dnia 19 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 654/12 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] kwietnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od J.L. na rzecz [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 654/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] kwietnia 2012 r., Nr [..], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w pkt III zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r., Nr [..], Prezydent Miasta Lublina po rozpatrzeniu wniosku [..] Sp. z o.o. w W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdów z dróg publicznych na działkach oznaczonych nr [..],[..],[..] i [..] położonych przy ul. [..] i ul. [..] w L. oraz na działkach nr [..] i [..] (pasy drogowe). Przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana kilkukrotnie przez organy obu instancji oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokami z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 512/08 i z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 644/10, uchylał decyzje organów obu instancji. W odwołaniu od tej decyzji J.L., właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, zarzucił wadliwe ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy bez uwzględnienia łukowego układu ulicy, a także rozbieżność ustaleń tekstowych i graficznych w tym zakresie. Wskazał ponadto na wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej wzdłuż ul. Północnej oraz kwestionował zapis pkt 3g decyzji wykluczający lokalizację obiektów (nadziemnych) w odległości mniejszej niż 3 m od granic sąsiednich działek budowlanych. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [..] kwietnia 2012 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części objętej pkt 3g zdanie drugie, zaś w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie to – poza ustaleniem dotyczącym odległości lokalizacji budynku od granicy z sąsiednią działką – nie narusza przepisów art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J.L., domagając się jej uchylenia. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu podniósł, że wadliwie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczając ją w linii prostej, bez uwzględnienia łuku ulicy, a także wskazał, że w dniu [..] czerwca 2010 r. w innej sprawie wydano dla tego samego wnioskodawcy decyzję ustalającą dla tego terenu odmiennie warunki zabudowy, zaś decyzją z dnia [..] marca 2012 r. udzielono temu inwestorowi pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę wskazał, że jakkolwiek organy obu instancji wykonały zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Lu 644/10, to jednak pominęły okoliczność, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji z dnia [..] grudnia 2011 r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Mimo, że skarżący podnosił tę okoliczność w odwołaniu, organ odwoławczy nie poczynił dostatecznych ustaleń niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia i oceny wniosku. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że o ile prawidłowe jest stanowisko, iż dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, to w postępowaniu w takim przedmiocie nie można pominąć, że dla terenu objętego wnioskiem została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a wcześniej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Dalej Sąd wskazał, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego złożono do akt sprawy kopię decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [..] marca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [..] Spółce z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej, to jest budynków wielorodzinnych z usługami i parkingiem podziemnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [..],[..] i [..] przy ul. [..] i ul. [..] w L. oraz na działkach nr [..] i [..] (pasy drogowe). Decyzja ta, jak wynika z jej treści, stała się ostateczna w dniu [..] kwietnia 2012 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulegało wątpliwości, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej zaprojektowanego na tym samym terenie, co wnioskowana w kontrolowanej sprawie inwestycja. Okoliczności tej organ odwoławczy nie rozważał, a miała ona istotny wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do tego faktu i dokonanie oceny decyzji organu pierwszej instancji w tym kontekście. Jako podstawę prawną uchylenia kontrolowanych decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [..] Spółka z o.o. w W. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich obligatoryjnych elementów, tj. sporządzenie go z pominięciem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wytycznych dla organu co do załatwienia sprawy przy jej ponownym rozpoznaniu, które to uchybienia sprawiają, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej; - art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że J.L w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [..] grudnia 2011 r. zarzucił, że dla terenu objętego wnioskiem wydana została już decyzja o pozwoleniu na budowę, a wcześniej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym, że powyższy fakt był znany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w chwili rozpoznania sprawy, podczas gdy z treści odwołania (oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie) takie okoliczności nie wynikają; - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Lublina, nr [..], pomimo że przeprowadzenie tego dowodu nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdyż okoliczność wydania pozwolenia na budowę na rzecz skarżącej kasacyjnie, co do części nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, jest irrelewantna prawnie z punktu widzenia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji; - art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że Samorządowa Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie rozważyło okoliczności wydania decyzji Prezydenta Miasta Lublina, nr [..], o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz poprzedzającej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w dacie wydania skarżonej decyzji kwestia ta nie była organowi wiadoma, ani podnoszona przez odwołującego się, oraz ponadto polegające na przyjęciu, ze fakt wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę jest faktem mającym znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 151 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nie oddalenie skargi, podczas gdy fakt wydania decyzji Prezydenta Miasta Lublina, nr [..], o udzieleniu pozwolenia na budowę mógł być jedynie rozpatrywany jako przesłanka uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a wobec ujawnienia nowych faktów i dowodów - w przedmiotowej sprawie nieistotnych jednak w związku z brakiem naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, skarżąca kasacyjnie powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta Lublina, nr [..], o udzieleniu pozwolenia na budowę ma wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ orzeka o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku wydania pozwolenia na budowę na rzecz innego wnioskodawcy, a w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane również na rzecz skarżącej kasacyjnie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (winno być: w Lublinie), a w przypadku uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] kwietnia 2012 r. nr [..]. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o orzeczenie o kosztach sądowych według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił swoją argumentację na poparcie podniesionych zarzutów odwołując się przy tym do licznych orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.L. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że informację o decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..] marca 2012 r. wydanej w oparciu o wcześniej wydaną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy powziął w dniu [..] czerwca 2012 r. W jego ocenie wyjaśnienia wymaga, dlaczego Urząd Miasta w Lublinie nie wziął tego faktu pod uwagę, nie poinformował o tym fakcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nie przesłał do tego organu kompletu dokumentów dotyczących rozpatrywanej sprawy przed jej rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy. Polemizując ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie co do braku związku okoliczności wydania pozwolenia na budowę z zaskarżoną decyzją, J.L. poddał w wątpliwość sens podtrzymywania przez tego samego wnioskodawcę wniosku o ponowne ustalanie warunków zabudowy dla zamierzenia, na które już wcześniej wnioskodawca uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i w oparciu o nie złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał też, że brak jest przepisów prawa pozwalających na wydanie w takiej sytuacji kolejnej decyzji o warunkach zabudowy oraz przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydawał już wcześniej wyroki uchylające decyzje w tym przedmiocie. Na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki podtrzymał swoje dotychczasowe wnioski i zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazać należy, że nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Wyjątkiem od obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może być sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie sądu oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi albowiem Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami uzasadnieniu, możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku niespełnienia przez sąd pierwszej instancji wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., skontrolowanie legalności zaskarżonego orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym staje się znacząco utrudnione. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazany został przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako podstawa rozstrzygnięcia. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób odczytać, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy orzekające, na czym to naruszenie polegało, ani też jaki wpływ miało na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie na okoliczność ujawnienia w toku postępowania innej decyzji ostatecznej tj. decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [..] marca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji na tym samym terenie, co wnioskowana w kontrolowanej sprawie inwestycja. Sąd pierwszej instancji nadmienił co prawda, że okoliczność ta miała istotny wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, jednak w żaden sposób nie określił na czym wpływ ten miałby polegać i jakie ewentualnie miałby wywrzeć skutki dla oceny legalności kontrolowanych decyzji. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku domyślać się można, że Sąd pierwszej instancji mógł mieć na uwadze treść art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Równie dobrze mógł mieć też na uwadze przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie wykluczone także, że kierował się jeszcze innymi przesłankami. Nie jest jednak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego odgadywanie intencji jakimi kierował się sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia lecz kontrola tego orzeczenia w granicach określonych art. 183 p.p.s.a. Wskazane wyżej braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez otwarcie stronom drogi do merytorycznej kontroli tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, która to kontrola ze wskazanych wyżej powodów stała się niemożliwa. Tym samym za przedwczesne należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a ich ewentualna ocena na obecnym etapie postępowania pozostawałaby bez wpływu na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do powtórnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zaprezentowanej argumentacji dotyczącej wymogów uzasadnienia, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie Sądu nie zostanie oparte wyłącznie na przesłance wznowieniowej lub nieważnościowej, Sąd ten ustosunkuje się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl