II OSK 1248/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych H. J. i Rady Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1339/12 w sprawie ze skargi H. J. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1339/12, uzupełniający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1339/12; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi H. J. stwierdził, że uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane w zakresie działek nr [...] obr. [...] w części graficznej (rysunek studium) została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Miasta Zakopane w dniu 15 grudnia 1999 r. podjęła uchwałę Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. J. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części dotyczącej działek nr [...] znajdujących się w rejonie ulicy [...] w Zakopanem. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego skierowane jest do organów administracji, a nie osób trzecich, nie oddziałuje ono na prawa i obowiązkach osób trzecich, a tym samym nie może naruszać ich interesu prawnego. W konsekwencji skargę należy uznać za podlegającą oddaleniu bez konieczności merytorycznego badania podniesionych w niej twierdzeń. Jednakże z ostrożności procesowej organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć interpretację odmienną niż sformułowana powyżej, skarga powinna zostać oddalona, ponieważ skarżąca nie zdefiniowała swojego interesu prawnego, który podlega ochronie, ani nie wskazała, w jaki sposób miał on zostać naruszony przedmiotowym studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 713/10 oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że co do treści Studium okoliczność posiadania tytułu prawnego przez skarżącą do danej nieruchomości nie jest wystarczającym powodem uznania, że Studium to naruszyło interes prawny takiej osoby. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ingeruje w sposób władczy w prawa wynikające z własności lub innych praw rzeczowych (bądź obligacyjnych). Aby uznać, że strona skarżąca może skutecznie wnieść skargę na studium, musi być w szczególności wykazane, że dla danego obszaru (danej nieruchomości) ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania tego terenu, natomiast wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, która wprawdzie sama jeszcze nie wiąże w sposób władczy właściciela terenu, ale wyznacza wiążąco przyszłe zagospodarowanie danego terenu, całkowicie odmienne od dotychczasowego. Ponadto ustalenia studium muszą w takiej sytuacji wprowadzać nową funkcję zagospodarowania w przyszłości bez jakiegokolwiek uzasadnienia i z pokrzywdzeniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Sąd stwierdził, że żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd nie dostrzegł naruszenia postanowieniami Studium interesu prawnego skarżącej. W szczególności Studium to ani nie wprowadziło zakazu zabudowy na obszarze OS1, ani też nie zakazało dalszego korzystania z terenu zabudowanego. Wręcz przeciwnie, jednym z kierunków zagospodarowania jest utrzymanie funkcji mieszkaniowej (§ 11 ust. 4 pkt 1 Studium). Sąd stwierdził, że nietrafna jest więc argumentacja, zgodnie z którą zaskarżona uchwała pominęła całkowicie faktyczne (i prawne – jak twierdzi skarżąca) przeznaczenie działki nr [...]. W ocenie Sądu Studium zawiera takie określenie kierunków zagospodarowania, które są bardziej liberalne w zakresie dopuszczalności zabudowy niż obowiązujący na tym terenie w okresie 1994 -2003 r. plan miejscowy. Z kolei pozostałe argumenty skarżącej, dotyczące zdezaktualizowania się Studium po 1999 r. nie mają znaczenia w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 839/11 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku podzielono stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że "zaskarżony wyrok nie jest wynikiem dogłębnej, wyczerpującej analizy zarówno zarzutów podniesionych przez skarżącą jak też wszystkiego, co jest konieczne do oceny, czy zaskarżone przez nią Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane w zakresie obejmującym nieruchomości skarżącej, w kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz zgodności z mającymi w tym zakresie zastosowanie przepisami, a w szczególności pozostawania w granicach władztwa planistycznego gminy" z tego względu, że "brak w aktach takiej treści zaskarżonego Studium, a w szczególności w części graficznej, która umożliwiałaby jednoznaczną analizę i ocenę w zaskarżonym zakresie. Sąd I instancji nie dostrzegając potrzeby, a także prawnych możliwości uzupełnienia tego materiału, przedwcześnie uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, a więc nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę wniesioną na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niemające wprawdzie charakteru aktu prawnego, ma obowiązek badając legalność tego studium, a przede wszystkim czy wnoszący skargę ma do tego interes prawny, powinien w pierwszym rzędzie podjąć niezbędne działania umożliwiające mu prawidłowe wywiązanie się z zadania określonego w art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności przez pryzmat art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazującego, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skoro, co w wyniku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest niesporne, nie został zagwarantowany wymóg, aby przed zamknięciem rozprawy zostały przedstawione Sądowi wszelkie niezbędne materiały do rozpoznania skargi, skargę kasacyjną należało uznać za zasadną. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocenie Sądu podlega nie tylko okoliczność, czy dysponuje on koniecznym materiałem do wydania rozstrzygnięcia, lecz w oparciu o taki materiał należy dokonać analizy i oceny, czy ustalenia zaskarżonego aktu są zgodne z prawem a zwłaszcza, jak w niniejszej sprawie, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Ponownie rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane uchwalonego w dniu 15 grudnia 1999 r. na interes prawny skarżącej, jest wpływem tego rodzaju, że można by mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd stwierdził, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działek ewidencyjnych o nr [...], które w ustaleniach zaskarżonego studium określono jako "tereny zieleni miejskiej urządzonej" (strefa śródmiejska OS1 – "[...]"). Z kolei naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w tym, że ustalenia studium są nieaktualne, nieprecyzyjne i nie uwzględniają faktycznego stanu zagospodarowania działki nr [...] dokonanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 r. a wpływając na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają wykonywanie prawa własności uniemożliwiając przeznaczenie działki nr [...] w całości na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Sądu, o ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że źródłem interesu prawnego skarżącego są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest zdaniem Sądu I instancji podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. Z kwestionowanych przez skarżącą postanowień studium wynika, że należące do niej działki znajdują się w obszarze oznaczonym w studium symbolem OS1, w tym działka nr [...] znajduje się obszarze OS1B oznaczonym na rysunku studium kolorem brązowym. Rysunek mapy wskazuje, że działki te znajdują się w granicy zabudowy Miasta Zakopane. Zgodnie z § 11 Studium strefa OS – śródmiejska pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki. Polityka przestrzenna w tej strefie polega na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażaniu tej strefy w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 1 Studium, w ramach strefy OS wyróżniono obszar OS1 "[...]". Według § 11 ust. 4 pkt 1 Studium, jako kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OS1 "[...]" wskazano: utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, bazy noclegowej turystyki i wypoczynku oraz funkcji usługowych, a na terenie "podstawowej ochrony wartości kulturowych" ("B") – utrzymanie charakteru historycznego układu przestrzennego i jego elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych. W ocenie Sądu wskazanie na potrzebę utrzymania funkcji mieszkaniowej uzasadnia wniosek, że kierunki zagospodarowania przestrzennego w obszarze dotyczącym działek skarżącej nawiązują do wcześniejszej funkcji terenu, którą nakazują utrzymywać (m.in. funkcji mieszkaniowej), co oznacza – wbrew twierdzeniom skarżącej - że w procesie uchwalania studium wzięto po uwagę i uwzględniono dotychczasowe zagospodarowanie terenu, w tym należącej do skarżącej działki nr [...]. Jak wynika z treści § 11 ust. 4 pkt 5 jako kierunek zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajdują się działki skarżącej studium wskazuje wprowadzenie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej według określonych w tym punkcie standardów wśród których są: dostosowanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, kształtowanie brył w układzie horyzontalnym, współczynnik intensywności zabudowy netto. W § 11 ust. 4 pkt 6 Studium zapisano, że w zagospodarowaniu wolnych działek ustala się utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie. Pozostałe kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 11 ust. 4 pkt 7-9 Studium) określają utrzymanie zieleni publicznej, wprowadzanie osłon zieleni przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia oraz odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy. W § 11 ust. 4 pkt 10-11 Studium określa kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie urządzeń komunikacji i komunalnej infrastruktury technicznej. Sąd podkreślił, że jak wynika z powyższych regulacji zaskarżonego studium wszystkie wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącej w zakresie dotyczącym istnienia jej legitymacji skargowej i uznać, iż wykazała on naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. Sąd podkreślił, że kierunki zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działek skarżącej określono bardzo szeroko i w sposób niewykluczający zabudowy tych działek. Nawet z wyłącznie literalnie odczytywanej treści studium w zakresie dotyczącym działek skarżącej (§ 11 uchwały) nie wynika zakaz zabudowy ani też zakaz korzystania z terenu zabudowanego, a zwłaszcza zakaz taki nie wynika z zapisu § 11 ust. 4 pkt 5 studium stanowiącego o wprowadzaniu nowej zabudowy na wolnych działkach. Regulacja § 11 ust. 4 pkt 5 stanowi o zasadach i standardach, jakie ma realizować nowa zabudowa na wolnych działkach i nie przesądza o zakazie zabudowy terenu już zabudowanego. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego poprzez ukształtowanie jej treści niezgodnie z wskazywanymi przez skarżącą przepisami ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa ta nie obowiązywała w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, a przedmiotowe studium zostało uchwalone w oparciu o przepisy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie argumentacji mającej uzasadniać naruszenie interesu prawnego skarżącej wyłącznie na odniesieniach do ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoznaczne z niewykazaniem przez nią naruszenia jej interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji uznał, że skarżąca posiadała interes prawny, i ta kwestia nie jest przedmiotem sporu, lecz interes ten nie został naruszony. Wywody poczynione w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł w zasadniczej części do działki nr [...] nie rozważając czy w stosunku do pozostałych nieruchomości należących do skarżącej jej interes prawny nie został naruszony zapisami skarżonego studium, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny orzekający nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku w którym to Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Naruszenie interesu prawnego może bowiem zachodzić również poprzez zapisy studium, które są niedookreślone i powodują niepewność skarżącej co do przyszłego przeznaczenia gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że oceniając czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, Sąd winien ocenić naruszenie tego interesu w stosunku do każdej z jej nieruchomości, nie zaś w sposób ogólny oceniać czy zapisy studium mogą naruszać szeroko rozumiany interes prawny skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien zbadać jakie było przeznaczenie gruntów należących do skarżącej przed uchwaleniem studium, a także precyzyjnie jakie ograniczenia zabudowy do tych działek wprowadza to studium, co pozwoli określić czy studium to naruszyło istotę przysługującego jej prawa własności. W sytuacji uznania przez Sąd, że strona wykazała naruszenie jej interesu prawnego, a więc w tej sprawie istoty przysługującego jej prawa własności nieruchomości, Sąd dokona merytorycznej oceny zgodności tegoż aktu z przepisami prawa. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane w zakresie działek [...] obr. [...] w części graficznej (rysunek studium) została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wywiódł, że przedmiotem zaskarżenia są działki stanowiące własność Skarżącej o numerach ewidencyjnych [...] obr. [...] Zakopane. Na terenie Zakopanego w latach od 1994 do 31 grudnia 2003 obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 17 listopada 1994r., z ustaleń którego wynika, że działki nr [...] i [...] były zlokalizowane na obszarze oznaczonym jako 2 ZL (tereny lasów z podstawowym przeznaczeniem lasów o charakterze ochronnym oraz dopuszczalnym przeznaczeniem pod niekubaturowe urządzenia turystyczne i rekreacyjne w postaci szlaków turystycznych, dydaktycznych, historycznych, ścieżek zdrowia z wyłączeniem lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych (akta sądowe sprawy, karty nr [...]). Jedynie działka nr [...] była zlokalizowana w obszarze 2 MN stanowiącym tereny zabudowy mieszkalnej - o przeznaczeniu podstawowym: budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie jednorodzinnej, bliźniaczej i szeregowej, budynki mieszkaniowe dwu-trzy rodzinne w zabudowie wolnostojącej. Przeznaczenie dopuszczalne obejmowało usługi publiczne, usługi komercyjne, programy usługowe w istniejących i projektowanych budynkach mieszkalnych, obiekty i urządzenia sportowe i turystyczne, budynki pensjonatowe i mieszkalno – pensjonatowe, zieleń urządzona i nieurządzona Skarżone Studium zakwalifikowało wszystkie działki skarżącej do obszaru strefy OS- Śródmiejska. Zgodnie z § 11 Studium strefa OS – śródmiejska, pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki. Polityka przestrzenna w tej strefie polega na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażaniu tej strefy w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące. Zgodnie z § 11 ust. 3 Studium, w ramach strefy OS wyróżniono obszar OS1- "Zamoyskiego – Kościeliska". Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 1 Studium, jako kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OS1 "[...]" wskazano utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, bazy noclegowej turystyki i wypoczynku oraz funkcji usługowych. W zaprezentowanej w Studium kolejności jest to pierwsza funkcja tego obszaru. Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt. 2 Studium, drugim z kolei kierunkiem zagospodarowania obszaru OS1 jest ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury, oraz ochrona istniejących zespołów zieleni w tym zadrzewień (...) . Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt. 2 lit. a i b oraz zgodnie z rysunkiem studium w obszarze OS1 w Studium wyznaczono tereny OS1A (tereny objęte "podwyższoną ochrona wartości kulturowych" oraz tereny OS1B (tereny objęte "podstawową ochroną wartości kulturowych"). Na rysunku Studium strefa OS1A oraz OS1B rozgraniczona została grubą, czerwoną, przerywaną linią. Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 5 Studium jako kierunek zagospodarowania określono wprowadzenie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej według określonych w tym punkcie standardów wśród których są: dostosowanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, kształtowanie brył w układzie horyzontalnym, współczynnik intensywności zabudowy netto. W § 11 ust. 4 pkt 6 Studium zapisano, że w zagospodarowaniu wolnych działek ustala się utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie. Pozostałe kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 11 ust. 4 pkt 7-9 Studium) określają utrzymanie zieleni publicznej, wprowadzanie osłon zieleni przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia oraz odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy. Zgodnie z częścią graficzną- rysunkiem nr 1 Studium, w ramach terenów OS1 na zielono oznaczone zostały tereny miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków, natomiast tereny oznaczone kolorem brązowym to obszary zabudowy. Działki Skarżącej znajdują się na częściowo na styku terenów oznaczonych kolorem brązowym i zielonym, a na kilku z nich narysowana została owa gruba czerwona linia, dzieląca strefy OS1B oraz OS1A, która sprawia, że rysunek Studium jest częściowo nieczytelny w sposób uniemożliwiający lub znacznie utrudniający odczytanie w terenie o jakim dokładnie przeznaczeniu (oznaczonym kolorem brązowym czy zielonym) leżą niektóre z działek skarżącej. Sąd I instancji ustalił, że: 1. Działki nr [...] znajdują się w całości w terenach oznaczonych na rysunku Studium kolorem zielonym (teren miejskiej zieleni urządzonej któremu odpowiada kierunek zagospodarowania jakim jest ochrona istniejących zespołów zieleni w tym zadrzewień), tereny te będą zwane dalej "terenami zielonymi". 2. Działka nr [...] znajduje się w terenach zielonych, na niewielkim fragmencie działki narysowana jest wspominana wyżej gruba czerwona linia, jednakże w prześwitach (przerwach) linii można zobaczyć, że działka ta w całości położona jest w obszarze terenów zielonych. 3. Działka nr [...] położona jest w terenach zielonych, w bliskim sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...]. W tak znacznym powiększeniu rysunku studium linie rozgraniczające tereny "rozmywają" się, jednakże porównując rysunek nr 1 Studium z "nakładką mapy cyfrowej" można ustalić, że działka ta znajduje się w terenach zielonych. 4. Działki o nr [...] oraz [...] w całości pokryte są gruba czerwoną, przerywaną linią tak, że nie można ustalić czy leżą w terenach zielonych czy też w terenach zabudowy oznaczonych kolorem brązowym. 5. Działka nr [...] w znacznej części pokryta jest grubą czerwoną linią, jednakże można zauważyć, że część działki położona jest w terenach zabudowy oznaczonych kolorem brązowym a część w terenach zielonych – jednakże dokładne wyznaczenie przebiegu granicy między tymi terenami na tej działce nie jest możliwe ze względu na przesłonięcie rysunku i ewentualnej granicy wspomnianą wyżej linią. 6. Działka [...] położona jest częściowo w terenach zielonych, ale nie jest możliwe ustalenie czy w całości, gdyż ww. gruba czerwona linia przesłania znaczną jej część, w szczególności fragment północny i północno – wschodni tak, że ustalenie ostatecznego przeznaczenia całości działki lub też precyzyjnego przebiegu granic przeznaczenia terenów na tej działce nie jest możliwe. Wszystkie te działki stanowiące własność skarżącej, które przed uchwaleniem Studium znajdowały się w terenach 2ZL a po uchwaleniu Studium położone są w terenach zielonych, nie zmieniły swojego zasadniczego przeznaczenia i tym samym Studium nie wprowadziło żadnych nowych ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości, które mogłyby naruszyć prawo własności skarżącej. Sąd I instancji wywiódł, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Kontrola Sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności ustaleń dokonywanych w Studium, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. W orzecznictwie podnosi się, że żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Zatem konsekwentne, wieloletnie utrzymywanie terenów zielonych, z zakazem zabudowy kubaturowej jest rozstrzygnięciem w które sąd nie może ingerować, gdyż nie jest jego rolą zastępowanie organów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne w gminie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku następujących działek skarżącej tj. działek nr: [...] oraz [...], co do których nie ma wątpliwości, że zgodnie z rysunkiem Studium są położone w terenach zielonych objętych zakazem zabudowy należy stwierdzić, że interes prawny skarżącej nie został naruszony. Kontynuując (poprzez zapisy Studium) w tych terenach zakaz zabudowy a nakazując utrzymanie terenów jako zielonych nie ograniczono żadnego z atrybutów prawa własności skarżącej - w dalszym ciągu skarżąca może swoim prawem rozporządzać oraz korzystać z przedmiotu swojej własności zgodnie z dotychczasowym jego przeznaczeniem. Sąd I instancji stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna [...] położona była natomiast według miejscowego planu ogólnego obowiązującego do 31 grudnia 2003r. w terenach oznaczonych jako 2 MN i była działką na której dozwolona była zabudowa - zarówno mieszkaniowa jak i usługowa. Obecnie część działki leży w terenach zielonych, bez prawa do zabudowy kubaturowej, częściowo w terenach przeznaczonych pod zabudowę (oznaczonych kolorem brązowym), ale nie jest możliwe ustalenie jej dokładnego przeznaczenia, gdyż nie można na podstawie rysunku Studium ustalić w jakim miejscu przebiega linia rozgraniczająca te dwa tereny. Oznacza to, że naruszone zostało prawo własności skarżącej w dwojaki sposób. Po pierwsze poprzez nieuzasadnione przeznaczenie nieruchomości dotychczas budowlanej -co najmniej w części- na tereny zielone objęte zakazem zabudowy. Aby uznać, że strona skarżąca może skutecznie wnieść skargę na studium, musi być w szczególności wykazane, że dla danego obszaru (danej nieruchomości) ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania tego terenu, natomiast wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, która wprawdzie sama jeszcze nie wiąże w sposób władczy właściciela terenu, ale wyznacza wiążąco przyszłe zagospodarowanie danego terenu, całkowicie odmienne od dotychczasowego. Ponadto ustalenia studium muszą w takiej sytuacji wprowadzać nową funkcję zagospodarowania w przyszłości bez jakiegokolwiek uzasadnienia i z pokrzywdzeniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Taka sytuacja ma miejsce zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, gdyż część tekstowa Studium nie wyjaśnia powodów dla których działka ta (co najmniej w części) zmieniła swoje przeznaczenie z budowlanego na takie, które zabudowy nie przewiduje. W ocenie Sądu I instancji takie określenie kierunków zagospodarowania w Studium w zakresie dopuszczalności zabudowy jest mniej korzystne dla skarżącej niż obowiązujący na tym terenie w okresie 1994 -2003 r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Po wtóre, w przypadku działki nr [...], ale także działek nr [...] oraz [...] interes prawny skarżącej został naruszony poprzez zamieszczenie ich na rysunku Studium w sposób niedookreślony i powodujący niepewność skarżącej co do przyszłego przeznaczenia gruntu. Niedookreśloność przeznaczenia tych nieruchomości wynika z narysowania na mapie studium (rysunek nr 1) zbyt grubej linii oddzielającej tereny OS1A i OS1B, która powoduje że część graficzna Studium jest nieczytelna. Zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sad Administracyjny, jest to okoliczność naruszająca interes prawny skarżącej. Ponadto obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), stanowił, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W niniejszym przypadku co do działki nr [...] -co najmniej częściowo- przepis ten nie został uwzględniony w Studium przyjętym w 1999r., skoro działka w 1997r. została zabudowana. Wyrokiem z dnia 1 lutego n2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek H. J. o uzupełninie wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wywiódł, że zgodnie natomiast z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu z przepisów tych wynika uprawnienie sądu administracyjnego do orzeczenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie w części. Sąd stwierdził, że art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 nr 15 pos. 139 ze zmianami) rzeczywiście nie przewidywał wprost i literalnie, że dokument Studium musi posiadać część tekstową i graficzną. Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 5 tej ustawy, w studium określa się, w szczególności obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych, obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy, obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji, obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania, obszary przewidywane do realizacji zadań i programów wynikających z polityki, o której mowa w ust. 2. W ocenie Sądu I instancji nie było i nie ma lepszego sposobu na określenie poszczególnych wymaganych ustawą "obszarów" inaczej jak poprzez przedstawienie ich w formie graficznej tj. wyrysowanie ich na mapach. Ponadto przywołany przez Radę Gminy Zakopane § 3 ust. 1 pkt. 7 zarządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. (M.P. z 1995r. nr 3 poz. 40 ) w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych, pośrednio wskazuje, że studium posiada część graficzną sporządzoną na mapie. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała, zgodnie z jej paragrafem 1, posiada załączniki: tekst studium stanowiący załącznik nr 1 do uchwały oraz trzy rysunki (załączniki nr 2a, 2b, 2c). Niewątpliwie zatem zaskarżony akt tj. Studium Miasta Zakopane składa się z uchwały Rady Miasta Zakopane nr XV/140/99 z dnia 15 grudnia 1999r. w sprawie Studium Miasta Zakopanego oraz jej czterech załączników, które łącznie stanowią całość ustaleń studialnych gminy Miasta Zakopane. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że tylko część uchwały (graficzna- rysunkowa) i tylko w zakresie wskazanych w wyroku działek wydana została z naruszeniem prawa. Skargi kasacyjne od wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. wniosła H. J. oraz Miasto Zakopane. H. J. zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1) art. 113 § 1 p.p.s.a. to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy, tj. w sposób pomijający część zarzutów skargi skierowanej do WSA, a także w sposób pomijający część ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 lipca 2012 r., w szczególności: - poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta Zakopane nr XV,/ 140/99 z dnia 15grudnia 1999 r., w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane składająca się z "tekstu studium" oraz "rysunku nr 1 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego — przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego" została wydana z naruszeniem prawa, jedynie w zakresie działek [...] obręb [...] i to wyłącznie w zakresie części graficznej, tj. "rysunku nr 1 pn. ".Kierunki Zagospodarowania przestrzennego — przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego" została wydana z naruszeniem prawa w całości, tj. w zakresie "tekstu studium" oraz "rysunku nr 1 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego — przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego"; - poprzez przyjęcie, że do naruszenia interesu strony skarżącej doszło jedynie w zakresie działek [...] obręb [...] i to wyłącznie w zakresie części graficznej, tj. "rysunku nr 1 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego — przekształceni a struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego" podczas, gdy do naruszenia interesu strony skarżącej doszło w zakresie wszystkich nieruchomości ujętych w Studium; - w wyniku przyjęcia przez WSA, iż znajdujące się w ramach terenów OS1 i oznaczone na zielono nieruchomości skarżącej stanowią tereny zieleni miejskiej urządzonej podczas, gdy rysunek nr 1 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego — przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego " podobnie jak i "tekst studium" nie dają żadnych podstaw do przyjęcia, że nieruchomości skarżącej można zakwalifikować jako tereny zieleni miejskiej urządzonej, tj.: a) w wyjaśnieniu dotyczącym strony graficznej studium znajduje się charakterystyka (legenda) oznaczeń, grafiki rysunku Studium. I tak we wskazanej legendzie w odniesieniu do terenu oznaczonego jako OS mamy następujące wyjaśnienie: "OJ - Stefa Śródmiejska o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej obejmująca: OS1 i OS2 — obszary zabudowy, z oznaczeniami: "ustalone- nieprzekraczalne granice terenów zabudowy granice terenów zabudowy proponowane do utrzymania" tereny miejskiej urządzonej oraz otoczenia ścieków", b) kolorem brązowym na rysunku nr 1 pn. ,¡Kierunki zagospodarowania przestrzennego — przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego" zostały oznaczone wedle legendy "obszary zabudowy", c) jednocześnie z rysunku nr 1 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego — przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego" nie da się odczytać czy pomiędzy terenami oznaczonymi kolorem brązowym oznaczonych wedle legendy jako "obszary zabudowy" , a terenami oznaczonymi kolorem jasno zielonym z czarnymi kropkami znajdują się tereny opisane jako "ustalone – nieprzekraczalne granice terenów zabudowy z uwagi na to , że na rysunku znajduje się gruba czerwona przerywana linia. d) w kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, że strona postępowania nie jest w stanie jednoznacznie określić znaczenia grubej czerwonej przerywanej linii znajdującej się na mapie i przechodzącej przez jej nieruchomości, a pond to teren, na którym są położone nieruchomości H. J. nie jest oznaczony żadnym dodatkowym symbolem "A" lub "B"; e) okoliczność, że gruba czerwona przerywana linia, która znajduje się na mapie i przechodzi przez nieruchomości skarżącej tj. oznaczonej numerem [...] oraz przez środek pozostałych nieruchomości, ma tak dużą szerokość de facto i de iure sprawia, że nie można określić w sposób precyzyjny granic działek przez które przechodzi wskazana linja; f) dodatkowo na legendzie w granicach terenów oznaczonych jako OSI nie został, w żaden sposób, opisany teren oznaczony na rysunku nr 1 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego - przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego*' kolorem jasno zielonym z czarnymi kropkami, w związku z czym nie można ustalić w sposób pewny kierunków zagospodarowania tego terenu, pomijając argument przytoczony wcześniej, że obszar tego terenu jest niemożliwy do precyzyjnego określenia; g) kolorowa legenda "Ustalenia studium" nie zawiera w żadnej swojej części oznaczenia w postaci koloru jasno zielonego z czarnymi kropkami i nie zawiera opisu właściwego dla tego koloru, co oznacza, że wbrew twierdzeniu WSA zwartemu na stronie numer 20 uzasadnienia i pozostałych WSA błędnie ocenił "że w ramach terenów OS1` na zielono oznaczone zostały tereny zieleni miejskiej urządzonej oraz otoczenia cieków". h) okoliczność, iż z rysunku nr 1 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego — przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego" nie da się odczytać czy pomiędzy terenami oznaczonymi kolorem brązowym stanowiących wedle legendy "obszary zabudow" a terenami oznaczonym kolorem jasno zielonym znajdują się tereny oznaczone jako "ustalone — nieprzekraczalne granice terenów zabudowy (zakaz poszerzania tych terenów)" lub "granice terenów zabudowy proponowane do utrzymania powoduje, iż nie jest możliwe określenie granic terenów zabudowy; i) nieruchomości H. J. nie zostały określone innym kolorem, w tym przede wszystkim kolorem niebieskim, który zgodnie z kolorową legendą ("Ustalenia studium') stanowi w strefie OS "tereny miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków co oznacza, że nie można tych terenów uznać za " tereny miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków, j) nieruchomości H. J. nie zostały określone innym kolorem, w tym przede wszystkim, kolorem ciemno niebieskim, tj. "tereny lasów i zadrzewień kolorem ciemno zielonym z niebieskimi paskami, tj. "tereny proponowanych dolesień" kolorem ciemno zielonym tj. "tereny otwarte nieleśne wymagające ochrony i nie jest możliwe dokonanie takiej wykładni, jaką przeprowadził WSA "że w ramach terenów OS1 na zielono oznaczone zostały tereny zieleni miejskiej urządzonej oraz otoczenia cieków", k) brak opisu dla koloru jasno zielonego z czarnymi kropkami w obrębie kolorowej legendy "Ustalenia studium" oraz brak oznaczenia nieruchomości H. J. kolorem ciemno niebieskim, tj. "tereny lasów i zadrzewień kolorem ciemno zielonym z niebieskimi paskami, tj. "tereny proponowanych dolesień" kolorem ciemno zielonym tj. " tereny otwarte nieleśne wymagające ochrony [...]" w ogóle wyklucza możliwość ustalenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej, a tym bardziej uznania, "że w ramach terenów OS1 na zielono oznaczone zostały tereny zieleni miejskiej urządzonej oraz otoczenia cieków. l) nieruchomości H. J. oznaczone kolorem jasno zielonym z czarnymi kropkami nie są zatem " terenami miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczeniami cieków", "terenami lasów i zadrzewień" "terenami proponowanych dolesień", "terenami otwartymi nieleśnymi wymagającymi ochrony" i w związku z przedstawionymi powyżej argumentami ich przeznaczenia, w ocenie pełnomocnika, nie da się określić. 2.art. 134 § 1 p.p.s.a. w szczególności z przyczyn: wskazanych w punkcie 1. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., a to w szczególności przez: - niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, w tym również w zakresie stanu faktycznego oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak wyjaśnienia, dla przyjętej przez WSA, podstawy prawnej, przez co wyrok posiada charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumpcji norm stosowanych przez WSA; a także z przyczyn wskazanych w punkcie 1. 4. art. 190 p.p.s.a., a to przez pominięcie przy rozstrzyganiu części wykładni przeprowadzonej przez NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., tj. części wniosków i ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu powołanego wyroku NSA, w, szczególności w zakresie argumentów przedstawionych w punktach 1.1), ,1.2) oraz 1.3.) powyżej. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 7 Konstytucji RP, a to przez błędną wykładnię pomijającą, kwestię granic prawnych i władztwa gminy przy ustalaniu treści aktu polityki administracyjnej przede wszystkim w wyniku przyjęcia przez WSA w wyroku, że uchwała w sprawie Studium została wydana z naruszeniem prawa, jedynie w zakresie działek [...] obręb [...] i to wyłącznie w zakresie części graficznej, tj. w zakresie "rysunku nr 1 pn. "Kierunki Zagospodarowania przestrzennego - przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego ", 2. art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w związku art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a to przez błędną wykładnię pomijającą, że przedmiot ustaleń, regulacji studium, nawet jako aktu polityki administracyjnej, musi być zgodny z zasadą praworządności działania administracji publicznej, w związku z czym, postanowienia studium powinny być realizacją odpowiednich, adekwatnych dla materii regulacji tego aktu polityki administracyjnej - norm prawa materialnego. 3. art. 6 u..z.p.- w związku art. 12 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku przyjęcia przez WSA, że uchwała w sprawie Studium została wydana z naruszeniem prawa, jedynie w zakresie działek [...] obręb [...] i to wyłącznie w zakresie części graficznej, podczas, gdy przepisy u.z.p. w przeciwieństwie do przepisów u.p.z.p. nie dają podstaw prawnych do rozróżnienia części graficznej, co prowadzi do wniosku o braku podstaw prawnych takiego orzeczenia i zasadności przyjęcia, że uchwała w sprawie Studium została wydana z naruszeniem prawa w całości, a nie jedynie w zakresie określonym w wyroku WSA. 4. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną, zawężoną wykładnię pojęcia interesu prawnego o którym mowa w tym przepisie, przez co WSA zawęził przedmiot sądowej kontroli nad postanowieniami przedmiotowego Studium. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w wyniku wydania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia przepisów dotyczących prawa własności nieruchomości H. J. przez konstrukcję rysunku Studium, a także doszło do naruszenia zasad oraz norm technicznych odnoszących się do rysunku Studium. Ponadto skarżąca kasacyjnie wywiodła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła w związku z powyżej wskazanymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. , a także art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania o przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię, powołanych przepisów prawa materialnego i doprowadziło także do nieprawidłowego ustalenia zakresu kontroli sądowo — administracyjnej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do meritum sprawy oraz zasadzenie kosztów postępowania. Miasto Zakopane w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzuciło: 1. naruszenie przepisu postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.), a to art. 190 zd. 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wskazówki zawartej w uzasadnieniu Wyroku NSA z dnia 12 lipca 2012 roku (li OSK 1108/12), a dotyczącej merytorycznej oceny zgodności Studium z przepisami prawa; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię przepisu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591; tekst jedn., ze zm.; dalej "u.s.g."), polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w odniesieniu do działki nr [...] doszło do naruszenia interesu prawnego strony z uwagi na zmianę jej przeznaczenia, a w odniesieniu do działek nr: [...] z uwagi na to, że ich przeznaczenie w Studium jest niedookreślone; 3. naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.), a to art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 94 ust. 2 zd. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1) Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139; tekst jedn., z późn. zm.; dalej polegające na przyjęciu, że Studium zostało w zakresie działek nr: [...] obr. 1 w części graficznej (rysunek Studium) wydane z naruszeniem prawa; 4. naruszenie przepisu postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.), a to art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pomięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz Miasta Zakopane zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Sąd I instancji nie zastosował się do drugiej wskazówki zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie po ustaleniu, że Studium narusza interes prawny Strony, nie dokonał merytorycznej oceny zgodności tegoż aktu z przepisami prawa. W części prawnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak jest rozważań na temat tego, jakie przepisy prawa narusza Studium. Podkreślono, że Studium utrzymało status quo terenów H. J. wedle wcześniejszego przeznaczenia i sposobu użytkowania, tj. działki stanowiące fizycznie i prawnie las pozostawiając jako zielone, zaś działkę zabudowaną włączając w tereny budowlane. Pozostaje to więc w zgodności zarówno z celami strategicznymi określonymi w Studium, jak i regulacją zawartą w art. 6 ust. 4 pkt 1) Ustawy o Zagospodarowaniu z 1994 roku, który mówi o uwzględnieniu w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i uzbrojenia. Ponadto, w legendzie na rysunku Studium, wyraźnie zapisano, że w strefach rozwoju funkcji osadniczych zasięg terenów zabudowy wyznaczony został z uwzględnieniem ustaleń Planu z 1994 roku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sądi I instancji nie wyjaśnił w sposób gruntowny i rzetelny podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, do czego był zobowiązany nie tylko na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również wytycznymi pochodzącymi od Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zadaniem Sądu było dokładne wyjaśnienie, na czym polegała stwierdzona przez Sąd niezgodność Studium w jego części graficznej z przepisami prawa, w jaki sposób Sąd dokonał oceny owej niezgodności, a także dlaczego niezgodność ta miała charakter istotny, gdyż jedynie taka mogła uzasadniać stwierdzenie, że Studium zostało wydane z naruszeniem prawa. Brak tych elementów w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi zdaniem skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - Sąd był bowiem zobowiązany zarówno na gruncie przepisów u.s.g., jak również wskazówkami udzielonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny do dokonania merytorycznej oceny zgodności Studium z prawem, a nie jedynie stwierdzenia, że Studium narusza interes prawny Strony. H. J. wniosła także skargę kasacyjną od wyroku uzupełniającego z dnia 1 lutego 2013 r. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, czego wynikiem jest przyjęcie, że w ramach Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy można wydzielić część graficzną i tekstową oraz przyjęcie, że możliwym jest stwierdzenie niezgodności z prawem tylko jednej z tak z wyodrębnionych, nieprawidłowo przez WSA, części Studium, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, że Studium stanowi integralną całość i ocenie z punktu widzenia legalności podlega cała uchwała wraz z załącznikami (graficznym i tekstowym). 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą je procedurą i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i nie wyjaśnienie dlaczego brak było podstaw do orzekania co do ustaleń tekstowych Studium w sytuacji, gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych, ale także i faktycznych rozstrzygnięcia, gdyż tylko dokładne wyjaśnienie podstaw faktycznych pozwala na prawidłową ocenę w zakresie kwalifikacji prawnej, ustalonego stanu faktycznego. Ponadto wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na przyjęciu, że brak było podstaw do orzekania co do ustaleń tekstowych Studium, gdyż ich postanowienia same w sobie nie budzą wątpliwości co do ich zgodności z prawem, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest zawsze cała uchwała organu gminy, a zatem także cała uchwała w sprawie Studium, stanowiąca jedną całość i obejmująca zarówno części tekstową, jak i graficzną, a co za tym idzie ocenie z punktu widzenia legalności podlega cała uchwała wraz z załącznikami (graficznym i tekstowym). 2. art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i ustalenie iż chociaż wskazany przepis nie przewidywał wprost i literalnie, że dokument Studium musi posiadać część tekstową i graficzną to jednak brak było podstaw do orzekania co do ustaleń tekstowych Studium, podczas gdy okoliczność, że wskazany przepis nie przewidywał podziału Studium na część graficzną i tekstową oznacza, że uchwała dotycząca Studium stanowi integralną całość i nie dopuszczalne jest stwierdzenie niezgodności z prawem jedynie jej fragmentu w postaci części graficznej przy jednoczesnym pozostawieniu w mocy części tekstowej uchwały - innymi słowy prawidłowa wykładnia zaskarżonego przepisu prowadzi do wniosku, że ocenie z punktu widzenia legalności podlega cała uchwała, a stwierdzenie niezgodności prawem uchwały rozciąga się zarówno na jej część tekstową, jak i graficzną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny co do meritum i zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargi Miasto Zakopane wniosło o oddalenie skarg kasacyjnych H. J., a H. J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Miasta Zakopane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego – studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy. Uwzględniając zatem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą aktualnie linię orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którą dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagająca od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym z prawnie wymaganą procedurą planistyczną. Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że skarżąca H. J. wykazała posiadanie interesu prawnego oraz stwierdził, że doszło do jego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, co słusznie zarzuca w skardze kasacyjnej Miasto Zakopane, nie dokonał merytorycznej oceny zgodności Studium z przepisami prawa. Takie zalecenie zawarł w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji nie wskazał i nie wymienił naruszenie, których przepisów prawa świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej kasacyjnie H. J.. Zauważyć należy, że z postanowień zaskarżonego Studium wynika, że należące do H. J. działki znajdują się w obszarze oznaczonym w studium symbolem OS1, w tym działka nr [...] znajduje się w obszarze OS1B. Zgodnie z § 11 Studium strefa OS pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki. Działki stanowiące własność skarżącej po uchwaleniu Studium nie zmieniły swojego dotychczasowego przeznaczenia, a więc Studium nie wprowadziło żadnych nowych ograniczeń. Ustalenia Studium, o czym była mowa, mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mogą więc oddziaływać pośrednio jako pewna wytyczna dla organu posiadającego prawotwórcze uprawnienia w ramach władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej kasacyjnie H. J. zaskarżona uchwała determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest zobowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium. Studium jako akt kierunkowy wskazujący jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i sporządzany na mapach o odmiennej skali niż plan miejscowy, wiąże organ planistyczny tylko co do ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. W związku z powyższym nie można w rozważanym przypadku stwierdzić, że zaskarżone Studium narusza przepisy prawa. Powyższe rozważania przesądzają o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Miasta Zakopane i przemawiają przeciwko zasadności zarzutów skargi kasacyjnej H. J. dotyczących naruszenia art. 190 p.p.s.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 u.z.p. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej H. J. należy dodać, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje zasadność ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. W ocenię skarżącej kasacyjnie nastąpiło zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśniłem sprawy. Zarzut powyższy jest chybiony. Sąd I instancji w sposób szczegółowy i drobiazgowy wyjaśnił sprawę. Zauważyć należy, że przepis ten umieszczony jest w rozdziale 7 p.p.s.a. poświęconym organizacji trybu posiedzeń sądu administracyjnego, a więc kwestii zasady formalnych. Z tego też powodu podkreśla się w orzecznictwie, że art. 113 § 1 p.p.s.a. winien być rozumiany jako wypełnienie przez przewodniczącego obowiązku zamknięcia rozprawy wówczas, gdy stwierdzi, iż sprawa ze względów formalnych dojrzała do wydania wyroku, rozumianego jako możliwość sformułowania oceny legalności zaskarżonego aktu. Nie uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a . Zwrócić należy uwagę, że skarżąca kasacyjnie nie podała konkretnych przyczyn, które stanowiłyby argumentację wskazującą na naruszenie tego przepisu. Zarzut naruszenia art. 141§ 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w kształcie sformułowanym, przez skarżącą kasacyjnie H. J. nie jest usprawiedliwiony . Nie wskazano bowiem jakie konkretne zarzutu skargi nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji. Uzasadnienie sporządzone w sprawie nie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę skargi kasacyjnej. W związku z uchyleniem wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. zaszła konieczność uzupełnienia wyroku uzupełniającego. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.