III SA/Łd 544/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych odcinka ulicy A, przebiegającego przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] (data wpływu pisma do organu) K. K. skierował do Rady Gminy w O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że uchwała Nr VII/54/07 Rady Gminy w O. z dnia 26 kwietnia 2007r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy O. zalicza tereny prywatne do kategorii dróg gminnych, do których Gmina O. nie posiada żadnych uprawnień. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia [...] Rada Gminy w O. wskazała, że uchwała Nr VII/54/07 Rady Gminy w O. z dnia 26 kwietnia 2007r. zostanie zmieniona. W dniu 23 kwietnia 2012r. (data wpływu skargi do Sądu) K. K. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy w O. w zakresie nieusunięcia naruszenia prawa polegającego na powołaniu uchwały z dnia 26 kwietnia 2007r. Nr VII/54/07 o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych na terenie gminy O., podjętej przez Radę Gminy w O. w zakresie dróg położonych w miejscowości S.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że naruszenie prawa polega na zaliczeniu terenów prywatnych do kategorii dróg gminnych, co do których Gmina O. nie posiada żadnych uprawnień. Naruszenie prawa było w ocenie skarżącego działaniem świadomym, ponieważ organ administracji posiadał pełną wiedzę o toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniu wywłaszczeniowym oraz złożonym do Urzędu Gminy w O. wniosku o zwrot nieruchomości. Wskazał, iż jest właścicielem działki o nr [...] położonej w S. gm. O. Wniósł o nakazanie Wójtowi usunięcia naruszenia prawa i przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego tj. usunięcia wszystkich naniesień i instalacji na koszt Gminy O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wniesioną bezpośrednio do Sądu skargę, przekazał w dniu [...] Wójtowi Gminy w O. ( karta 55 akt sądowych). Po udzieleniu odpowiedzi na skargę przez Wójta Gminy w O. sprawa została zarejestrowana pod numerem III SA/Łd 434/12. Z uwagi na nieprecyzyjność treści skargi Przewodniczący Wydziału III zarządzeniem z dnia 25 maja 2012r. wezwał K. K. do wyjaśnienia, czy jego skarga jest skargą na bezczynność Wójta Gminy w O., czy też jest skargą na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia 26 kwietnia 2007r. Nr VII/54/07. Pismem z dnia 30 maja 2012r. skarżący wyjaśnił, że wniesiona skarga jest skargą zarówno na bezczynność Wójta Gminy w O. oraz na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia 26 kwietnia 2007r. Nr VII/54/07. Wobec powyższego – Przewodniczący Wydziału III zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2012r. zarządził wyłączenie ze sprawy skargi na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia 26 kwietnia 2007r. nr VII/54/07 i przesłanie do organu, którego działania skarga dotyczy w celu udzielenia odpowiedzi na skargę. Sprawa ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia 26 kwietnia 2007r. nr VII/54/07 otrzymała numer III SA/Łd 544/12 i jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skarga na bezczynność Wójta Gminy w O. jest zaś przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego pod numerem III SA/Łd 434/12. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w O. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Rada Gminy w O. na sesji w dniu [...] podjęła uchwałę Nr XVIII/184/12 zmieniającą uchwałę Nr VII/54/07 Rady Gminy w O. z dnia 26 kwietnia 2007r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Ozorków. Z treści tej uchwały wynika, że zmiana polega na wyłączeniu działki nr [...] z ul. A zaliczonej do kategorii dróg gminnych mocą uchwały z dnia 26 kwietnia 2007r. Nr VII/54/07. Zarządzeniem z dnia 3 lipca 2012 roku Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wezwał skarżącego do wypowiedzenia się w terminie 7 dni, pod rygorem uznania, że skargę podtrzymuje, czy wobec wydania przez Radę Gminy w O. uchwały Nr XVIII/184/12 z dnia [...] zmieniającej uchwałę Nr VII/54/07 Rady Gminy w O. z dnia [...] nadal popiera skargę. W piśmie z dnia 15 lipca 2012 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu skarżący oświadczył, iż podtrzymuje skargę na uchwałę Nr VII/54/07 Rady Gminy w Ozorkowie z dnia 26 kwietnia 2007r. Wskazał, że uchwała zmieniająca wskazaną uchwałę została podjęta dopiero w dniu 6 czerwca 2012 roku, jednakże pomimo jej wydania nie usunięto naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w O. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi publiczne wymienione w załączniku do uchwały. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dopełnił wymogu uprzedniego wezwania Rady Gminy w O. do usunięcia naruszenia prawa. Dawało to podstawę do wniesienia skargi do sądu. Skarga wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu skarżący otrzymał 29 marca 2012r. Skargę wniósł osobiście 23 kwietnia 2012r. Wprawdzie skarżący wniósł skargę bezpośrednio do Sądu, jednak Sąd, w ustawowym terminie 30 dni na wniesienie skargi, przekazał skargę w dniu 25 kwietnia 2012r. Wójtowi Gminy w O. Tym samym należy uznać, że termin został dochowany. Skarżący wykazał również legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, skarżący jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 0,0443 ha, położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Bezspornym jest również w sprawie fakt, że część ulicy A, objętej zaskarżoną uchwałą, przebiega po działce stanowiącej własność skarżącego. Zaskarżona uchwała zalicza zatem do dróg publicznych nieruchomość skarżącego, mimo iż nie stanowi własności Gminy w O. W tej sytuacji interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały nie może budzić wątpliwości. Zaskarżona uchwała ingeruje w prawo własności skarżącego bez podstawy prawnej. Jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały Rada wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym. Stanowi on, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach, niż wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1 -14, zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast przepis art. 7 ustawy o drogach publicznych stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem przytoczonego przepisu art. 7 ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że do dróg gminnych nie może być zaliczona droga, która nie jest własnością gminy. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 148/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2009 r., II SA/Gl 506/09 www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 28 maja 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z dosłownego brzmienia art. 7 ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych musi dotyczyć dróg gminnych. Do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Z kolei zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił następnie, że z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wyjaśnił, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Zaskarżona uchwała, zaliczająca do dróg gminnych ulicę A (poz. 45 załącznika do uchwały) przebiegająca po nieruchomości stanowiącej własność skarżącego jest zatem sprzeczna z prawem i w rezultacie nieważna. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodatkowo podnieść należy, że Rada nie kwestionuje prawa własności skarżącego do nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], po której przebiega ulica A. Rozpoznając skargę Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych odcinka ulicy A, przebiegającego przez działkę stanowiącą własność skarżącego, przyjmując, ze wskazanych wyżej powodów, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego Sąd na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) stwierdził jej nieważność, mimo że od jej podjęcia upłynął rok. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała, w okresie obowiązywania wywołała określone skutki prawne, bez wpływu na konieczność oceny legalności zaskarżonej uchwały pozostaje fakt, że na sesji w dniu 6 czerwca 2012r. Rada Gminy w O. podjęła uchwałę o zmianie zaskarżonej uchwały, uwzględniając zarzut skarżącego naruszenia prawa poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi, która nie jest własnością gminy. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest bowiem pogląd, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza uchylenie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest więc w pełni uzasadnione.(por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2006r., sygn. akt II OSK 758/06 oraz z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Już tylko na marginesie sprawy należy podnieść, że uchwała zmieniająca tj. uchwała z dnia 6 czerwca 2012r. Nr XVIII//184/12 również została zaskarżona do Sądu. Na zakończenie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne nie posiadają uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Oznacza to, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego nakazania Wójtowi Gminy w O. przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego tj. usunięcia wszystkich naniesień i instalacji na koszt i ryzyko gminy O. , ewentualnie nakazanie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. b.a.