II OSK 660/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1369/12 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1369/12 oddalił skargę D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. B. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa linii 220 kV relacji Plewiska - Piła Krzewina, km 14+000 kolidującej z przebiegiem Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr S11 na odcinku Złotkowo - autostrada A2 i w ciągu drogi krajowej nr S5 w rejonie węzła Głuchowo autostrady A2, od węzła Swadzim w km 13+068,00 do węzła Głuchowo km 25+693,57 oraz S5 w rejonie węzła Głuchowo od km 0+000,00 do km 1+605,00 (etap I)", uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010r, Nr [...], Wojewoda Wielkopolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania D. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010r, Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi D. B. prawomocnym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011r, sygn. akt. VII SA/Wa 932/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r, znak: [...]. W dniu 7 marca 2012r wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu z dnia 6 marca 2012r wycofujące wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż skoro postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zakończone wydaniem decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010r, Nr [...] zostało wszczęte na podstawie cofniętego następnie wniosku o pozwolenie na budowę należy uchylić kwestionowaną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010r, Nr [...] i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. B. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy na cofnięcie wniosku nie zgodziły się strony postępowania i nie służy to interesowi publicznemu. Skarżący podniósł, iż nie został zawiadomiony o cofnięciu wniosku ani tym bardziej organ nie wystąpił o jego zgodę na zakończenie postępowania. Skarżący oświadczył, iż nie zgadza się na zakończenie postępowania domagając się jego kontynuowania i ostatecznego przesądzenia o niedopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte przez Wojewodę Wielkopolskiego na wniosek inwestora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu z dnia 29 lipca 2010r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2010r, Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania odwoławczego inwestor cofnął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd, w ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie tego stanu i wydanie reformatoryjnego orzeczenia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości). Cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę, którym jest w niniejszej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego prawa lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę przez jedynego wnioskodawcę stanowi podstawę do obligatoryjnego umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14.12.2010r, I OSK 254/10, niepubl., wyrok NSA z 24.11.2006r, II OSK 1436/05 ). Sąd I instancji wskazał, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 2 k.p.a. który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011r, sygn. akt. II OSK 246/10 (LEX nr 1071218 ) z którego wynika, iż przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Sąd I instancji wskazał, że prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł D. B. i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ prawidłowo wobec cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, umorzył postępowanie bez uzyskania zgody strony, gdzie tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu art. 105 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ przed wydaniem decyzji winien zwrócić się do strony o wyrażenie zgody na umorzenie postępowania. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 105 § 2 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W przedmiotowej sprawie, nikt nie zwrócił się do żadnej ze stron z pytaniem, czy wyraża zgodę na umorzenie postępowania w tej spawie, w związku z cofnięciem wniosku przez wnioskodawcę. Ponadto, postępowanie w tej sprawie prowadzone było wadliwie, na co wskazuje wyrok WSA z dnia 9 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 932/11, stwierdzające liczne uchybienia w postępowaniu o zgodę na realizację inwestycji. Powyższe świadczy o tym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, że zarówno interes stron, jak i słuszny interes społeczny sprzeciwiają się cofnięciu wniosku i zakończeniu postępowania decyzją umarzającą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ prawidłowo wobec cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, umorzył postępowanie bez uzyskania zgody strony. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W literaturze wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s.135, podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 489). W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. reguluje natomiast sytuacje, w których przedmiot postępowania obiektywnie istnieje, lecz strona nie chce, aby z jakichś powodów było ono kontynuowane i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania w takim przypadku zależne jest od spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz uznania organu administracji publicznej. Fakultatywne umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w obliczu innych przyczyn niż obiektywna bezprzedmiotowość postępowania (Z.R. Kmiecik, Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia, Samorząd Terytorialny nr 5/2008, s. 62). Oznacza to, że jeżeli strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazuje przyczynę obligatoryjnego umorzenia postępowania, to organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości), to wówczas taki wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. III, Casus nr 48/2008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., II SA/Kr 836/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu z dnia 29 lipca 2010 r. wobec jego cofnięcia pismem z dnia 6 marca 2012 r. wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art.105 § 1 Kpa. Zasadne jest, zatem stanowisko Sądu I instancji uznające za prawidłową zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję Wojewody i umorzono postępowanie w sprawie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy strona na wniosek, której postępowanie zostało wszczęte składa pismo o uchylenie pozytywnej dla siebie decyzji na etapie postępowania odwoławczego oraz wnosi o umorzenie postępowania organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tzn. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.). W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może bowiem oceniać merytorycznie decyzji organu I instancji. W tym kierunku zmierza piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmuje, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w sprawie nie znajdował zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Instytucja fakultatywnego umorzenia postępowania dotyczy, bowiem sytuacji, w której postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ale strona przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. .