II SA/Ol 1186/12

Dnia 27 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia pawilonu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Komendanta Wojewódzkiego Policji kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta A decyzją nr "[...]" z 1976r. udzielił na rzecz J. I. pozwolenia na budowę pawilonu pamiątkarskiego w A przy ul. A, jako prowizorium na okres pięciu lat do 1980r. Wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji o rozbiórkę tego obiektu spowodował spór kompetencyjny pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a Prezydentem A, który został rozstrzygnięty postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt II OW 7/10, gdzie wskazano, że sporny obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta A, który jest organem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku jego rozbiórki – jako wierzyciel i jest uprawniony do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 18 lutego 2011r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia pawilonu zlokalizowanego w sąsiedztwie hali sportowej A na działkach o nr "[...]" przy ul. B. w A. Następnie Prezydent A wydał tytuł wykonawczy z kwietnia 2011r. zobowiązujący E. L. do rozbiórki spornego pawilonu handlowego. Upomnieniem zaś z dnia "[...]" wezwano E. L. do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Natomiast po rozpatrzeniu zarzutów zobowiązanego E. L. co do przedmiotowego postępowania egzekucyjnego Prezydent A postanowieniem z dnia "[...]" uznał je za nieuzasadnione. Natomiast po rozpatrzeniu zażalenia E. L. na ww. postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło je w całości i umorzyło postępowanie w tym przedmiocie, wskazując, że w sprawie wierzyciel nie wystawił odpowiadającego wymogom prawnym tytułu wykonawczego. Następnie Prezydent A decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie wszczęte z urzędu przez Prezydenta w sprawie usunięcia pawilonu zlokalizowanego w sąsiedztwie hali sportowej A na działkach nr "[...]" przy ul. B w A.. W ocenie organu w stosunku do decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę z marca 1976r. zaszły przyczyny podmiotowe i przedmiotowe stanowiące o bezprzedmiotowości postępowania. Wskazano, że podmiotem decyzji była nieżyjąca J. I., a decyzja nigdy nie została przeniesiona ani nie wydano żadnej innej decyzji w tym samym przedmiocie, kierowanej do aktualnego właściciela E. L.. Przedmiotem zaś decyzji był pawilon pamiątkarski zlokalizowany na terenie należącym do KWMO w A, tymczasem aktualnie istnieje pawilon handlowy o znacznie większych rozmiarach, posadowiony na terenie policji i pasa drogowego ul. B, który to pawilon według twierdzeń jego właściciela był wielokrotnie przebudowywany i powiększany. W ocenie organu I instancji nie istnieje już przedmiot powstały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Komendant Wojewódzki Policji, zarzucając jej naruszenie art. 59 § 3 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zamknięty katalog obligatoryjnych przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji został zawarty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek umorzenia postępowania powinien on wydać postanowienie w tym przedmiocie a nie - jak to uczynił - decyzję. Ponadto wskazano, że katalog przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego ma charakter zamknięty, a organ powinien w swoim rozstrzygnięciu powołać się na jedną z podstaw umorzenia postępowania wymienioną enumeratywnie w art. 59 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odwołujący wskazał, że organ ustalił, iż E. L. nabył przedmiotowy pawilon w latach 1976-1980, a co za tym idzie to na nim jako zarządcy obiektu spoczywał obowiązek dokonania rozbiórki tego pawilonu po upływie terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. W ocenie strony odwołującej obowiązek dokonania rozbiórki pawilonu wynikał wprost z przepisu obowiązującej wówczas ustawy i w związku z tym nie istniała konieczność zmiany lub wydania nowej decyzji nakładającej na niego taki obowiązek. W tym kontekście wskazano na fakt uznania przez organ I instancji w postanowieniu z dnia "[...]" E. L. za podmiot prowadzonego postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podniósł, że E. L. nie przedstawił żadnego dokumentu, który mógłby świadczyć o jego prawie do dysponowania lokalem. W ocenie organu nie istnieją zatem podstawy prawne do egzekwowania od niego obowiązku usunięcia pawilonu, gdyż nie jest on jego właścicielem. Ponadto nie istnieją dowody, że rzeczony pawilon jest tym samym obiektem, na który udzielono pozwolenia na budowę 36 lat temu. Tym samym słusznie organ I instancji uznał, że zaszła bezprzedmiotowość postępowania egzekucyjnego w sprawie. Skargę na ww. decyzję wywiódł Komendant Wojewódzki Policji, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: naruszenie art. 59 § 3 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie decyzji zamiast postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w przypadku gdy nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego; naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy zamknięty katalog obligatoryjnych przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji został zawarty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w tym zakresie nie ma zastosowania bezprzedmiotowość postępowania; naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że jest to obiekt budowlany podlegający rozbiórce ze względu na upływ czasu, na jaki został wzniesiony, tym samym w ocenie skarżącego E. L. zobowiązany jest na własny koszt rozebrać ten obiekt, a jeżeli nie wykonuje tego obowiązku powinien wystawić tytuł wykonawczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że organ egzekucyjny czyli w niniejszej sprawie Prezydent A wszczyna na wniosek wierzyciela egzekucję administracyjną w przedmiotowej sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu posadowionego na czas określony, jednakże nie prowadzi postępowania w sprawie rozbiórki obiektu, gdyż nie jest organem właściwym w takim postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej ustawą ppsa., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych kryteriów oraz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu przez Prezydenta w sprawie usunięcia pawilonu zlokalizowanego w sąsiedztwie hali sportowej A na działkach nr "[...]" przy ul. A w A. Na wstępie rozważań warto wskazać, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 kpa (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II GSK 1005/08, por. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998r., (II SA 1436/96). Na gruncie przedmiotowej sprawy Komendant Wojewódzki Policji zarzucił w odwołaniu naruszenie art. 59 § 3 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zamknięty katalog obligatoryjnych przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji został zawarty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak sformułowane zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu odwołania. Organ odwoławczy zupełnie nie rozważył i nie odniósł się do ww. zarzutów i argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżone uzasadnienie decyzji Wojewody ma charakter bardzo lakoniczny, pozostając w oderwaniu od wywiedzionych przez odwołującego się zarzutów. W ocenie Sądu nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi do pogwałcenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Ponadto brak odniesienia się przez organ do podnoszonych zarzutów może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05). Tak więc nie uzasadniając należycie swojego stanowiska Wojewoda naruszył art. 107 § 3 kpa, z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji organu odwoławczego znajduje się jedynie lakoniczne stwierdzenie, mówiące, że na gruncie niniejszej sprawy nie istnieją podstawy prawne do egzekwowania od E. L. obowiązku usunięcia spornego pawilonu, gdyż nie jest on jego właścicielem. Ponadto w ocenie organu nie istnieją dowody, że rzeczony pawilon jest tym samym obiektem, na który udzielono pozwolenia na budowę 36 lat temu. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Natomiast uzasadnienie faktyczne - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. Wojewoda winien był przeprowadzić analizę okoliczności faktycznych i przepisów prawnych mających znaczenie dla sprawy, a uzasadniając swoje stanowisko powinien także odnieść się szczegółowo do argumentów zawartych w odwołaniu, co zobligowany jest uczynić w toku ponownego postępowania odwoławczego w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.