II SA/Bd 715/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA R. Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA M. Włodarska sędzia WSA J. Brzezińska Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d) w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), odmówił J. J. umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji wypłaconych zgodnie z umowami na zatrudnienie osób bezrobotnych w ramach prac interwencyjnych. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie orzekający organ wskazał, że J. J. zawarła ze Starostą [...] trzy umowy na zatrudnienie w ramach prac interwencyjnych bezrobotnych będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy o numerach: w numerach [...] r., [...] r. oraz [...] r. Z § 1 zawartych umów wynika, że strona zobowiązała się do utrzymania przez okres 24 miesięcy określonej w umowach liczby pracowników. W dniu [...] r. strona złożyła pismo informujące o braku zamówień z firmy[...], co spowodowało zatrzymanie produkcji w zakładzie krawieckim. W dniu 5.03.2009 r. strona złożyła pismo, w którym poinformowała Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...], że z uwagi na brak zamówień wypowiedziała umowy o pracę wszystkim pracownicom Zakładu Krawieckiego. W związku z tym, że strona nie wywiązała się z warunku zawartego w § 1 umów dotyczącego utrzymania określonego stanu zatrudnienia przez okres 24 miesięcy, Starosta [...] wezwał stronę do zapłaty kwot wypłaconych refundacji wraz z odsetkami ustawowymi. W dniu 25.03.2009 r. J. J. złożyła wniosek o umorzenie wypłaconych refundacji otrzymanych zgodnie z zawartymi umowami. Wniosek o umorzenie uzasadniła faktem, iż nie posiada majątku, z którego można by dochodzić należności, nie posiada żadnych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu zwrotu wypłaconych refundacji, lecz na skutek jej zaskarżenia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji wypłaconych zgodnie z zawartymi umowami na zatrudnienie osób bezrobotnych w ramach prac interwencyjnych. Wojewoda [...] wobec wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...]r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. J. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 29.03.2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia[...], wskazując, iż organ I instancji wydając decyzję z dnia [...]r. nie zasięgnął opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji. Wskutek odwołania strony z dnia[...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi J. J., Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 8.06 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 226/11) uchylił decyzje administracyjne zarzucając obu organom, ze nie dokonały analizy wszystkich przesłanek wymienionych w przepisie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ograniczając się do jedynie do przesłanki określonej w pkt 1 cyt. przepisu, co zdaniem Sądu mogło mieć wpływ na ocenę możliwości umorzenia należności. Uwzględniając wskazane uchybienia, w celu ponownego rozważenia wniosku J. J., Starosta [...] uzupełnił materiał dowodowy o następujące dokumenty: 1. oświadczenie o stanie majątkowym J. J. z dnia 10.10 2011 r., 2. pisemne wyjaśnienia strony z dnia 24.11 2011 r., 3. rodzinny wywiad środowiskowy z dnia 26.01 2012 r., 4. wydruk Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z dnia [...]r., 5. pismo Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...]r., 6. zgłoszenie NIP-1 z datą [...]r., ZUS ZWUA i ZUS ZWPA z dnia [...]r., 7. pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...]r. Ponadto organ I instancji w dniu [...]r. przesłuchał J. J. w charakterze strony, a jej męża J. J. w charakterze świadka. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ dokonał analizy przesłanek wynikających z treści art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w celu ustalenia, czy któraś z nich zachodzi wobec strony. Zdaniem Starosty[...], w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona w punkcie 1 wyżej cytowanego przepisu, ponieważ w zakresie stanu majątkowego zainteresowana od początku składała rozbieżne wyjaśnienia, tak w przedmiocie zakupu maszyn szwalniczych jak i zestawu komputerowego, który nabyła w miesiącu, w którym jej zakład wykazał stratę w wysokości 3612,28 zł. Organ I instancji nie dał wiary wyjaśnieniom strony złożonym w piśmie z dnia [...]r., w którym zmieniła oświadczenie złożone w dniu [...]r. stwierdzając "poczyniłam znaczne inwestycje w postaci zakupu nowych maszyn szwalniczych", a potem stwierdzając, że maszyny zostały zakupione przez jej rodziców i wypożyczone jej do zakładu. Jednakże na wezwanie Starosty [...] z dnia [...]r. strona nie przedstawiła dowodu potwierdzającego wersję użyczenia maszyn szwalniczych. Ponadto na uwagę zdaniem organu zasługuje fakt, iż w toku postępowania strona wykazała, że poniosła stratę w działalności gospodarczej za 2008 r. w wysokości 4.983,79 zł., a za 3 miesiące 2009 r. w wysokości 24.192,66 zł. Natomiast na dzień 20.03.2009 r. strona nie wykazała zobowiązań, ani należności, co wynika z wykazu zobowiązań i należności na dzień likwidacji działalności gospodarczej, co w ocenie organu oznacza, że strona posiadała środki pieniężne, z których pokryła zobowiązania wobec innych wierzycieli, z pokrzywdzeniem Starosty [...]. Ostatecznie strona przyznała, że na spłatę zobowiązań otrzymała pożyczkę od rodziców. Zdaniem Starosty nie brzmi też wiarygodnie wyjaśnienie strony odnośnie zestawu komputerowego, którego nie wykazała w remanencie likwidacyjnym zwłaszcza, że pochodzi od osoby, która pracuje jako księgowa. W kontekście powyższego, zdaniem organu strona posiada majątek w postaci maszyn szwalniczych, zestawu komputerowego i samochodu osobowego, który przynajmniej w części może zaspokoić wierzytelność Starosty [...]. Ponadto organ podkreślił, że zainteresowana od dnia 1.06.2009 r. posiada stały dochód z tytułu zatrudnienia, który pozwala na podjęcie spłaty zobowiązania. Zdaniem Starosty nie zachodzi też przesłanka wymieniona w punkcie 2 art. 76 ust. 7 powołanej ustawy, gdyż w zakresie sytuacji rodzinnej, J. J. składała również rozbieżne wyjaśnienia, a ostatnie oświadczenie strony pochodzi z dnia 10.10 2011 r. i wynika z niego, że strona jest zatrudniona z miesięcznym dochodem 982,21 zł, zaś współmałżonek nie pracuje i ma zawieszoną działalność gospodarczą. Łączny dochód 5-cio osobowej rodziny wynosi 2012,21 zł. W powyższym oświadczeniu strona nie wykazuje zobowiązań pieniężnych mimo, że cały czas utrzymuje, iż straty z działalności gospodarczej pokryła z pożyczek udzielonych przez rodziców, podlegających spłacie (pismo z 24.11.2011 r.) i rozbieżności tych nie wyjaśnił rodzinny wywiad środowiskowy z dnia 17.01 2012 r. z którego wynika, że wspólne gospodarstwo domowe prowadzą 4 osoby, a łączny dochód rodziny wynosi 944,41 zł, mąż strony nie osiąga dochodów, zaś stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą 250 zł. Z uwagi na rozbieżności pomiędzy oświadczeniem o stanie majątkowym, a wywiadem rodzinnym tak w zakresie stanu rodziny, dochodów i wydatków, Starosta [...] w dniu [...] r. dokonał przesłuchania zainteresowanej, która wyjaśniła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe również z teściową, która otrzymuje rentę rodzinną w wysokości podanej w oświadczeniu z dnia 10.10 2011 r., lecz zasiłków rodzinnych na dzieci nie otrzymuje, gdyż nie występowała o ich przyznanie, ponieważ nie lubi załatwiać spraw w urzędach. Stwierdził, że na pokrycie straty z działalności gospodarczej otrzymała kilkakrotnie pożyczkę od rodziców w gotówce, lecz na okoliczność otrzymanych pożyczek nie składała do urzędu skarbowego deklaracji PCC-3, gdyż pożyczki te zostały jej przez rodziców darowane, a z mężem pozostaje we wspólności majątkowej. W wyniku przesłuchania współmałżonka strony J. J. ustalono, że od jesieni 2011 r. wznowił on działalność gospodarczą, z której w 2011 r. uzyskał dochód w wysokości ok. 2000 zł, co w ocenie organu dowodzi, że J. J. przynajmniej dwukrotnie złożyła nieprawdziwe oświadczenia o wysokości dochodów rodziny. Organ I instancji odmówił wiarygodności oświadczeniom strony w przedmiocie sytuacji materialnej rodziny, ponieważ postępowanie strony, która zaniechała starań o przyznanie zasiłków rodzinnych na dzieci i dodatków związanych z dojazdem do szkoły, przeczy logice rozumowania osoby, która żyje w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z oświadczenia o stanie majątkowym. J. J. świadomie rezygnuje z możliwości otrzymania dodatkowych dochodów, co zdaniem organu ma wpływ na odmienną ocenę jej stanu majątkowego, dlatego sytuacja materialna jej rodziny jest odmienna od wynikającej z treści składanych oświadczeń majątkowych. Organ stwierdził ponadto, że J. J. otrzymała pożyczki od rodziców na pokrycie straty z działalności gospodarczej, dlatego wskutek dokonanej darowizny, zobowiązanie wobec rodziców przestało istnieć, a tym samym pozostało już tylko zobowiązanie wobec Urzędu Pracy. Podkreślono, że małżonek J. J. prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochody, lecz wbrew jego twierdzeniom, zdaniem organu istnieje duże zapotrzebowanie na usługi wodno - kanalizacyjne, co niewątpliwie gwarantuje możliwość spłaty zadłużenia bez uszczerbku utrzymania rodziny. Z tych przyczyn w ocenie Starosty dochodzenie należności od J. J. nie pozbawi jej oraz osób będących na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, przy czym bezspornym jest, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w punkcie 3 cyt. przepisu. W kontekście przesłanki określonej w punkcie 4 art. 76 ust. 7 ustawy, Starosta stwierdził, że wydatki egzekucyjne nie będą wyższe, niż kwota refundacji, a na wypadek wszczęcia egzekucji komorniczej, wierzyciel poniesie koszty zaliczki na poczet wydatków komornika w granicach kwoty 250 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji J. J. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 7, 8, 77, 80, 107 k.p.a., art. 138 § 2, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona podniosła, że organ I instancji zarzucił brak udowodnienia faktu użyczenia maszyn szwalniczych, lecz jej zdaniem organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania obu stron ustnej umowy użyczenia i w sposób nieprzekonywujący uzasadniono brak wiarygodności oświadczeń strony w tym zakresie. Ponadto w ocenie odwołującej się organ I instancji naruszył: • art. 76 ust. 7 pkt 1 poprzez zawyżenie wartości posiadanego majątku (samochód nie ma praktycznie żadnej wartości), z naruszeniem art. 77 kpa bezpodstawne przyjęto, że strona posiada maszyny szwalnicze i kilkuletni zestaw komputerowy, • art. 76 ust. 7 pkt 2 poprzez przyjęcie, że egzekucja należności nie pozbawi strony niezbędnych środków utrzymania, • art. 76 ust. 7 pkt 4 poprzez uznanie, że w drodze egzekucji uzyska się środki przewyższające wydatki egzekucyjne, strona pobiera pensję, której wysokość powoduje, iż nie może być zajęta. Ratio legis art. 76 ust. 7 pkt 2 przedmiotowej ustawy w ocenie strony na pewno nie było takie, aby odmawiać umorzenia należności osobom, które mają jakikolwiek dochód i jakikolwiek majątek; w przeciwnym razie posiadanie czarnobiałego telewizora powodowałoby stwierdzenie braku przesłanek określonych w przedmiotowym przepisie. Idąc tokiem rozumowania organu zawartym w zaskarżonej decyzji, po stwierdzeniu otrzymania przez stronę jakichkolwiek środków finansowych, czy to z zapomogi, czy w ramach prezentu świątecznego, zawsze zdaniem odwołującej się należałoby stwierdzić, że można to przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Strona zarzuciła również, że wydający decyzję organ w ogóle nie odniósł się do przytaczanego w trakcie postępowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 307/2009 (Lex Polonica nr 2070017, Gazeta Prawna 2009/166 str. C8), który stwierdził, że w przypadku niepowodzenia inwestycji, wcześniejsza pomoc przyznana przedsiębiorcy nie może przeradzać się w instrument czyniący z beneficjenta tej pomocy klienta instytucji pomocy społecznej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] wydając zaskarżoną decyzję ocenił zgromadzony materiał dowodowy, wyczerpując tym samym obowiązek określony w art. 107 § 3 kpa, natomiast z uwagi na wyczerpujące ustalenia w zakresie stanu faktycznego dokonane przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy uznał uzupełniające postępowanie wyjaśniające za zbędne i odstąpił od tych czynności, podobnie oceniając przesłanki określone w art. 76 ust. 7 i wydając orzeczenie co do istoty sprawy. Wojewoda podkreślił, iż w sprawie, w której skarżąca domaga się umorzenia należności, powołując się na brak możliwości ich spłaty spowodowany swoją sytuacją majątkową i rodzinną, winna ona udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Badając przesłanki określone cytowanymi przepisami ustawy o promocji zatrudnienia, organ I instancji od samego początku spotykał się z rozbieżnymi oświadczeniami strony w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, poczynionych inwestycji w postaci maszyn szwalniczych, czy posiadanego majątku. Badanie przesłanek w zakresie sytuacji rodzinnej zmusiło organ do oceny dowodów, które w żadnej mierze nie są jednoznaczne. Ostatnie oświadczenie o stanie majątkowym nie uwzględnia np. prowadzonej działalności gospodarczej przez męża strony i osiągniętych z tego tytułu dochodów, nie wykazuje również żadnych zobowiązań pieniężnych. Zdaniem Wojewody protokoły przesłuchań J. J. i jej męża zawarte w aktach administracyjnych sprawy w pełni potwierdzają przytoczoną wyżej tezę i w związku z powyższym organ uznał, że wiarygodność wyjaśnień oraz złożonych oświadczeń przez zainteresowaną w przedmiocie badania sprawy jest żadna, a nawet wiąże się z poświadczeniem nieprawdy, co powinno skutkować powiadomieniem organów ścigania. W ocenie Wojewody organ I instancji dokonał analizy okoliczności faktycznych w sprawie, w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, iż sytuacja majątkowa skarżącej nie pozbawia jej realnej możliwości zwrotu pobranej refundacji, gdyż posiada ona majątek w postaci maszyn szwalniczych, zestawu komputerowego i samochodu osobowego, z którego można dochodzić należności. Jednocześnie uzyskuje świadczenia z tytułu umowy o pracę. Wskazano ponadto, że skarżąca składając sprzeczne oświadczenia w toku postępowania, w żadnej mierze nie uprawdopodobniła, że dochodzenie tych należności pozbawi ją niezbędnych (czyli podstawowych) środków utrzymania. Na obecnym etapie postępowania (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) uwzględniając sytuację majątkową skarżącej, nie zaistniały także żadne przesłanki dla przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wypłaconej stronie refundacji, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wojewoda zaznaczył, iż kwoty wypłaconych refundacji podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a z akt sprawy nie wynika, że wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, a ponadto organ, zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy zasięgnął opinii powiatowej rady zatrudnienia, która nie wyraziła zgody na umorzenie należności. Zdaniem organu odwoławczego, osoba zobowiązana, winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia, w całości lub chociażby w części, a następnie, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie umożliwia realizacji zobowiązania w całości lub w części, może skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty pobranej refundacji. Stwierdzono, że zainteresowana nie podjęła żadnych starań umożliwiających zwrot otrzymanych kwot z tytułu refundacji na zatrudnienie osób bezrobotnych, choćby przez uzyskanie któregokolwiek ze świadczeń rodzinnych, twierdząc, że "nie lubi załatwiać spraw w urzędach", lub złożenia wniosku o rozłożenie długu na raty. Przeczy to logice rozumowania osoby, która jak twierdzi - żyje w trudnej sytuacji materialnej. Analiza akt sprawy zdaniem organu wskazuje, iż przed zgłoszeniem wniosku o umorzenie należności, odwołująca się nie zwróciła należności nawet w części, nie wnioskowała także o rozłożenie należności na raty, bądź odroczenie terminu zwrotu, lecz od razu o umorzenie należności w całości. W skardze do sądu J. J. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości jako naruszającej prawo, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, 8, 77, 80, 107 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację, zawartą w poszczególnych pismach procesowych przez nią wnoszonych w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja w ocenie skarżącej rażąco narusza podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, w związku z tym wniesiono odwołanie, a w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wbrew wskazaniom zawartym w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8.06.2011 r. po raz kolejny nie rozpoznał i nie rozstrzygnął sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji, mimo wyraźnego wskazania, że organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozstrzyga sprawę, tzn. dokonuje własnych ustaleń faktycznych, samodzielnie stosuje w sprawie przepisy prawa i samodzielnie merytorycznie rozstrzyga, lecz organ II instancji nie wykonał ciążących na nim obowiązków. Skarżąca stwierdził, że zgodnie z interpretacją przedstawioną przez organ II instancji, aby złożyć wniosek o umorzenie należności najpierw trzeba wnieść o rozłożenie jej na raty, albo o odroczenie płatności, należy wykorzystać wszelkie sposoby uzyskania zapomóg i innych tego typu świadczeń celem przeznaczenia ich na spłatę zadłużenia. Podniosła również, że decyzja organu II instancji została podjęta z obrazą art. 15 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji, gdyż zgodnie z zasadą ogólną dochodzenia prawdy obiektywnej, organ administracji państwowej prowadzący postępowanie jest obowiązany zbadać wszechstronnie sprawę, w szczególności - w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć z urzędu cały materiał dowodowy dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podniesiono, że nawet jeżeli organ stwierdzi, że strona składa rozbieżne oświadczenia, nie może w związku z tym uznać, że wszystkie oświadczenia strony są niewiarygodne, lecz powinien zbadać skąd wynikają rozbieżności, a najczęściej wynikają z błędnego rozumienia zadawanych pytań i wieloznaczności pojęć, którymi posłużono się w pytaniu. Skarżąca wskazała też na okoliczność, iż jednemu oświadczeniu dano wiarę, drugiemu nie, wskazując jedynie, że nie daje się wiary żadnemu z oświadczeń, bo poprzednio złożono inne, posługując się przy tym sformułowaniem, że "wiarygodność strony jest żadna". Zdaniem skarżącej organ I instancji naruszył: • art. 76 ust. 7 pkt 1 poprzez zawyżenie wartości posiadanego majątku, • art. 76 ust. 7 pkt 2 poprzez przyjęcie, że egzekucja należności nie pozbawi strony niezbędnych środków utrzymania, • art. 76 ust. 7 pkt 4 poprzez uznanie, że w drodze egzekucji uzyska się środki przewyższające wydatki egzekucyjne, strona pobiera pensję, której wysokość powoduje, iż nie może być zajęta. W toku sprawy w ocenie skarżącej doszło również do naruszenia zasady nakazującej uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz naruszono zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, a także pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Strona wskazała, że zgodnie z orzecznictwem opartym na omawianej zasadzie, nie można interpretować przepisów w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela, gdyż wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji w przekonaniu skarżącej nie odniesiono się do kwestii opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, a ograniczono się jedynie do wskazania, że była negatywna. Skarżąca zwróciła uwagę, że wydające decyzje organy w ogóle nie odniosły się do przytaczanego w trakcie postępowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 307/2009 (Lex Polonica nr 2070017, Gazeta Prawna 2009/166 str.C8), który stwierdził, że w przypadku niepowodzenia inwestycji, wcześniejsza pomoc przyznana przedsiębiorcy nie może przeradzać się w instrument czyniący z beneficjenta tej pomocy klienta instytucji pomocy społecznej. Wskazano również, że zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w przypadku nie wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 2 i 3, dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 829 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego nie podlegają egzekucji przedmioty urządzenia domowego, pościel, bielizna i ubranie codzienne, niezbędne dla dłużnika i będących na jego utrzymaniu członków jego rodziny, a także ubranie niezbędne do pełnienia służby lub wykonywania zawodu, natomiast zgodnie z art. 833 § 1 k.p.c. wynagrodzenie ze stosunku pracy podlega egzekucji w zakresie określonym w przepisach Kodeksu pracy. Zgodnie zaś z art. 871 § 1 pkt 1 kodeksu pracy przy potrącaniu sum egzekwowanych na mocy tytułów wykonawczych na pokrycie należności innych niż świadczenia alimentacyjne wolna od potrąceń jest kwota wynagrodzenia za pracę w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, przysługującego pracownikom zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne oraz zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności składniki majątku i otrzymywany minimalny miesięczny dochód strony, oczywistym w ocenie strony jest, że: z majątku strony nie można dochodzić należności; dochodzenie należności pozbawiłoby stronę i jej dzieci niezbędnych środków utrzymania, a koszty egzekucji przekroczą uzyskane należności. Ponadto zupełnie niezrozumiałym dla strony jest stawiany jej zarzut, że mogłaby pobierać świadczenia rodzinne celem spłaty zadłużenia wobec starosty. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę przyznania bezrobotnemu dotacji z Funduszu Pracy stanowi art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zgodnie z którym dotacja na rzecz bezrobotnego na podjęcie działalności gospodarczej udzielana jest na podstawie umowy pomiędzy starostą jako udzielającym dotacji, a bezrobotnym jako beneficjentem tej formy aktywizacji zawodowej. Zawarcie umowy jest cywilnoprawną, dwustronną czynnością prawną, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym (przez wydanie decyzji jako jednostronnego, indywidualnego, władczego aktu organu administracji publicznej), lecz właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny. Jakkolwiek dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje w drodze postępowania cywilnego, to w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wprowadzono możliwość zastosowania przez organ ulg w spłacie należności. W myśl art. 76 ust. 7 ww. ustawy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek : 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundacje lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że starosta wobec osoby, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej może stosować instrumenty prawne przewidziane w art. 76 ust. 7 ww. ustawy, o ile istnieje dla niej obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń. Obowiązek ten powstaje wówczas, jeżeli osoba prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy, albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. W tym miejscu wskazać należy, że samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia, nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w pkt 1 - 4 ust. 7 art. 76 ww. ustawy powoduje, że "starosta może" umorzyć należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z tzw. decyzją uznaniową. Istota takiego rodzaju decyzji polega natomiast na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. W przypadku nie wystąpienia żadnej z powołanych przesłanek organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Orzekające organy prawidłowo wskazały, że sytuacja rodzinna i finansowa skarżącej nie daje podstaw do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. W toku postępowania skarżąca składała bowiem rozbieżne wyjaśnienia dotyczące posiadanych maszyn szwalniczych i nieruchomości. W piśmie z dnia 17 lutego 2009 r. twierdziła, że w ramach inwestycji zakupiła nowe maszyny szwalnicze, natomiast uzasadniając złożony w dniu 25 marca 2009 r. wniosek o umorzenie należności z tytułu zwrotu refundacji stwierdziła, iż nie posiada majątku, z którego można by dochodzić należności, nie posiada żadnych nieruchomości, a używane w zakładzie w [...] maszyny nie stanowiły jej własności, lecz były wypożyczone. Wyjaśniając tą rozbieżność skarżąca oświadczyła, że maszyny zostały zakupione przez rodziców i następnie jej wypożyczone. Pomimo wezwania skarżąca nie przedłożyła stosownej umowy na dowód ich użyczenia, a jej pełnomocnik stwierdził, że umowa została zawarta ustnie. Zgromadzone w sprawie dokumenty dowodzą, iż J. J. posiada majątek ruchomy, który może przeznaczyć na choćby częściowe zaspokojenie roszczeń organu, gdyż w miesiącu październiku 2008 r. strona dokonała zakupu zestawu komputerowego za 3.500 zł, czego nie wykazała w oświadczeniu majątkowym z dnia 6 lipca 2010 r., a także posiadała samochód osobowy [...]r., który wg katalogów "Pojazdy Samochodowe Wartości Rynkowe - notowania ogólnopolskie - VIII/2009", posiadał wartość w granicach 2.760 zł - 2.970 zł. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, iż w toku postępowania strona wykazała, że poniosła stratę w działalności gospodarczej za 2008 r. w wysokości 4.983,79 zł., a za 3 miesiące 2009 r. w wysokości 24.192,66 zł. Natomiast na dzień likwidacji przedsiębiorstwa nie wykazała zobowiązań, ani należności, co nakazuje przyjąć, że posiadała środki pieniężne, z których pokryła zobowiązania wobec innych wierzycieli. Z posiadanych dokumentów wynika również, że wnioskodawczyni jest zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w Zakładzie[...], w związku z czym posiada stały dochód, pozwalający przy dołożeniu starań, na dobrowolną spłatę należności. Organ zatrudnienia zaznaczył ponadto, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przedstawiono w dniu [...]r. Powiatowej Radzie Zatrudnienia w [...], która na jego podstawie negatywnie zaopiniowała wniosek strony o umorzenie należności z tytułu zwrotu wypłaconych refundacji. Podkreślić w tym miejscu należy także, iż szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W. Chruścielewski. J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach spełnia wskazane wymagania. W szczególności Starosta w sposób wyczerpujący i wnikliwy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek, koncentrując się na wykazaniu stanu majątkowego skarżącej i jej możliwości płatniczych. Istotne zatem było ustalenie, czy skarżąca posiada jakikolwiek majątek, z którego prowadzona byłaby potencjalna egzekucja należności, czy egzekucja należności nie pozbawi strony niezbędnych środków utrzymania oraz czy koszty tej egzekucji nie przewyższą uzyskanych kwot. Ogólnie rzecz ujmując, umorzenie należności w postaci refundacji wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego zakłada pozostawanie osoby, która uzyskała tego rodzaju świadczenie ze środków Funduszu Pracy w szczególnie trudnej sytuacji finansowej. Ocena tej sytuacji należy zgodnie z przepisem art. 76 ust. 7 ustawy o promocji (...) do organu z zastrzeżeniem wydania tej oceny w granicach uznania administracyjnego. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że wyznacznikiem umorzenia winny być w szczególności okoliczności związane z koniecznością zawieszenia działalności gospodarczej, a w konsekwencji niespełnieniem warunków umowy o refundację utrzymania odpowiedniego poziomu zatrudnienia. Skarżąca podnosi bowiem, że nie uzyskała zamówień na wykonywane produkty, a w związku z tym nie miała środków finansowych na pokrycie kosztów działalności, które w pewnym momencie przerosły zyski. Zatem ogólny bilans finansowy działalności gospodarczej spowodował w ocenie skarżącej, że niekwestionowany przez nią obowiązek zwrotu organowi dofinansowania nie mógł być spełniony. Należy wyjaśnić, że okoliczności związane z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej mają znaczenie dla oceny konsekwencji tego faktu na gruncie umowy, natomiast zasadność umorzenia należności musi być oceniona szerzej z uwzględnieniem całokształtu sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o umorzenie i jej działań na gruncie majątkowym. Słusznie organy zatem zauważyły, że sytuacja skarżącej będącej właścicielem samochodu, czy zestawu komputerowego jako majątku trwałego, z którego egzekucja może być prowadzona nie kwalifikuje do przyjęcia zasadności umorzenia kwoty refundacji. Kwestia wartości samochodu lub zestawu jest drugorzędna, a wystarczy stwierdzenie, że tego rodzaju majątek skarżąca posiada. Podkreślane szczególnie przez organy działania skarżącej, polegające na pokryciu zobowiązań wobec innych wierzycieli (na dzień likwidacji przedsiębiorstwa), również mają znaczenie w kontekście umorzenia refundacji z tego względu, iż świadczą o zdolności do finansowania (spłacania zobowiązań) skarżącej w okresie, gdy zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Zważyć należy, że jako osoba podejmująca się prowadzenia działalności gospodarczej, szczególnie winna mieć na względzie zobowiązania finansowe z działalnością związane. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7, 8, i 77 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano bowiem analizy sytuacji materialnej skarżącej w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i o ile nie powtórzono omówienia zebranych w sprawie dowodów – wskazano powody zaaprobowania ustaleń dokonanych przez organ I instancji oraz położono nacisk na ochronę interesu Skarbu Państwa w gospodarowaniu środkami Funduszu Pracy. Takie działanie organu odwoławczego nie narusza w ocenie Sądu, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na koniec należy zauważyć, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1445/10 (Lex nr 1137865), że Starosta w stosunku do osoby, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej może, ale nie musi zastosować instrumenty prawne wskazane w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile istnieje dla tejże osoby obowiązek zwrotu otrzymanych środków. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.