II SAB/Gd 68/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Straszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. Ż. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 2 lipca 2012 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. Ż. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w postaci kserokopii pisma Burmistrza z dnia 14 marca 2012 roku skierowanego do Ministra w sprawie umorzenia należności w wysokości około 4,6 mln zł wobec Agencji za nielegalną sprzedaż działek w W. oraz kserokopii pisma, na które Burmistrz powołuje się, że miał zgodę na sprzedaż tych działek. Skarżąca wskazał, ze Burmistrz na sesji Rady Miejskiej powoływał się na takie pismo jak również w wypowiedzi telewizyjnej, nie podając daty, ani od kogo otrzymał takie pismo. Podniosła, że pisma powyższe nie zostały również opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej miasta S. Wniosła o nakazanie Burmistrzowi przesłania kserokopii tych pism, zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie albo oddalenie skargi. Burmistrz wyjaśnił, że Urząd Miejski nie kierował nigdy pisma do Ministerstwa, dotyczącego umorzenia należności wobec Agencji. Informacja w zakresie żądanym przez skarżącą nie mogła więc zostać udzielona. Ponadto jeśli idzie o pisma udzielające zgodę na sprzedaż działek skarżąca nie określiła, o jakie pisma chodzi, mówiąc o "zgodzie na sprzedaż nieruchomości". Ponadto w ocenie Burmistrza sprzedawane przez Gminę nieruchomości stanowiły jej własność i Burmistrz dokonywał ich sprzedaży zgodnie z kompetencjami nadanymi mu przez art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.) oraz uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 grudnia 2004 roku w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 roku Nr 19, poz. 382). Pismo zawierające zgodę na sprzedaż nieruchomości przez uprawniony organ nie jest potrzebne. Zdaniem organu nie można zarzucić bezczynności organowi w sprawie o udzielenie informacji publicznej w sytuacji, gdy skarżący nie podał w sposób dostatecznie precyzyjny, o jakie dokumenty zawierające informację publiczną mu chodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie należy wyjaśnić organowi, że w sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, albowiem w sprawie nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi, o co alternatywnie wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem skargi jest zarzucana Burmistrzowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270) wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "lewis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. W dalszej kolejności wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. I tak ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje udostępnienie informacji publicznej (art. 7, art. 13 i art. 14), jak również odmowę udostępnienia informacji (trybie z art. 16 ust. 1), czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 4059.02, Baza Orzeczeń Lex nr 77178; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Wa 162/07, Baza Orzeczeń Lex nr 322803). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Należy przyjąć, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego jest konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać pełnych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SAB/Wa 157/09, Baza Orzeczeń Lex nr 620013). Organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy poinformuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt II SAB/Wa 32/12, Baza Orzeczeń Lex nr 1133382). W sytuacji kiedy organ "odmawia udostępnienia informacji publicznej", bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2010 roku, sygn. akt II SAB/Po 4/19, Baza Orzeczeń Lex nr 674708). Jeżeli organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie może jednak jej udzielić, bo nie jest w jej posiadaniu, nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 roku, sygn. akt I OSK 1405/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1149169). Sąd – podzielając poglądy zaprezentowane w ww. orzeczeniach sądów administracyjnych - zajmuje stanowisko, że w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, winien bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o tym fakcie. Wprawdzie sposób ten nie jest przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednakże również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym stanowi dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, co skutecznie chroni organ przed zarzutem bezczynności, a zainteresowanemu umożliwia wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji do podmiotu ją posiadającego lub poszukiwanie ochrony na innej drodze. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz w ogóle negował istnienie dokumentów objętych wnioskiem skarżącej. W szczególności wskazywał, że nie zostało wytworzone pismo z dnia 14 marca 2012 roku do Ministra w sprawie umorzenia należności wobec Agencji. Z kolei odnośnie innych żądanych dokumentów organ nie był w stanie ich udostępnić, albowiem dokumenty te nie został w sposób wystarczająco precyzyjny określone przez skarżącą, a z informacji organu wynika, że takowe nie istnieją gdyż na sprzedaż nieruchomości gminnych nie jest wymagana zgoda innych podmiotów. Skarżąca, jeżeli nadal twierdzi, że dokumenty powyższe zostały w rzeczywistości wytworzone, winna podjąć działania zmierzające do ewentualnej weryfikacji takiego stanu rzeczy. W szczególności, jeżeli twierdzi, że Burmistrz kierował określone pismo do Ministra w podnoszonej przez skarżącą sprawie, Burmistrz zaś wskazuje na brak tego dokumentu, może ona domagać się jego udostępnienia od Ministra. Ponadto, jeżeli twierdzi, że Burmistrz wytworzył określone pismo, na które się powoływał w trakcie sesji Rady Miejskiej, to nie ma przeszkód, aby skarżąca zweryfikowała twierdzenia organu, o nieistnieniu tego pisma, poprzez zapewnienie sobie wglądu do protokołów sesji. Jeżeli zaś skarżąca uważa, że twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na jej wniosek nie polegają na prawdzie, może zwrócić się do organów ścigania z żądaniem wszczęcia odpowiedniego postępowania. Mieć przy tym należy na względzie, że udostępnienie informacji publicznej następuje na wniosek, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ustawy). Przy czym przepisy tej ustawy nie precyzują jakie wymagania formalne musi spełnić podanie albo jaką formę szczególną musi przybrać, aby mogło zostać rozpoznane i załatwione przez organ. Konsekwencją odformalizowania procedury wnioskowej jest to, że wniosek nie musi posiadać specjalnej treści czy uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jednakże mając na uwadze przepisy ustawy regulujące sposób załatwienia sprawy przez organ w zakresie złożonego wniosku, należy wskazać, że zasadnym jest, aby wniosek zawierał w miarę precyzyjne wskazanie zakresu żądanych informacji oraz miejsce i sposób ich dostarczenia. Wniosek zatem powinien być na tyle dokładny, aby organ nie miał żadnych wątpliwości, co do jego zakresu i rzeczywistej woli wnioskodawcy. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli z wniosku o udzielenie informacji publicznej nie wynika jednoznacznie, czego on dotyczy, organ obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia istoty żądania (por. "Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym" M. Jabłoński, Wrocław 2009 r., s. 168-169, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 roku, sygn. akt II SAB/Wa 127/11 oraz z dnia 23 grudnia 2008 roku, sygn. akt II SAB/Wa 106/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku przedmiotowego postępowania organ wystąpił z zapytaniem do skarżącej o sprecyzowanie swojego wniosku w zakresie wskazania danych objętych wnioskiem. To skarżąca bowiem jako dysponent swojego prawa swobodnie nim rozporządza, natomiast rzeczą organu jest rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych żądaniem strony. Wniosek nie został jednak sprecyzowany. W ocenie Sądu, sformułowanie wniosku budzi wątpliwości co do intencji skarżącej, gdyż z jego treści nie wynika wyraźnie jakie dokładnie dokumenty urzędowe mają zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazanie skarżącej, że wnosi o udostępnienie pisma, na które Burmistrz się powoływał twierdząc, że miał zgodę na sprzedaż nieruchomości, jest zbyt ogólne i uniemożliwia organowi rozpoznanie wniosku w zakresie wskazanym przez stronę. Sprecyzowania wniosku w zakresie określenia dokumentów, jakich wnioskodawca żąda, można dokonać na wiele sposobów, np. poprzez podanie daty dokumentu, organu, który wydał dokument, adresata dokumentu lub oznaczenie jego przedmiotu. Określenie dokumentu zawarte we wniosku było niewystarczające dla jego rozpatrzenia przez organ. Zakres żądania powinien być na tyle precyzyjny, aby nie wywoływał żadnych wątpliwości. Podkreślić należy dodatkowo, że Sąd nie ma podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie dowodowe, a zatem weryfikacja twierdzenia organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej o braku takiej informacji w jego dyspozycji może odbyć się wyłącznie w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Z przedłożonych dokumentów wynika zaś tylko to, że według twierdzeń organu nie wytworzył on dokumentu stanowiącego pismo z dnia 14 marca 2012 roku do Ministra w sprawie umorzenia należności wobec Agencji. Ponadto organ twierdził, że dokument zawierający zgodę na sprzedaż nieruchomości również nie został wytworzony, przy czym w tym zakresie okoliczność tę uprawdopodobnił w odpowiedzi na skargę, wskazując na brak wymogu prawnego dla uzyskania takiej zgody. Nie ma jednak żadnych dowodów na to, że dokumenty powyższe zostały wytworzone przez Burmistrza bądź wytworzone zostały przez inny podmiot lecz znajdowały się w posiadaniu Burmistrza, a tylko wtedy Sąd mógłby uwzględnić skargę i zobowiązać do udostępnienia żądanych informacji. Nie można bowiem zobowiązać organu do udostępnienia informacji, której nie ma. Burmistrz nie pozostawał zatem w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej, skoro nie posiada żadnego z dokumentów objętych wnioskiem. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.