II SA/Rz 895/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. II SA/Rz 895/12 Uzasadnienie Prezydent Miasta [...] na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej dla K. D. właściciela działki nr 5711 obr [...] o pow. 0,15 ha w R. w wysokości 750 zł. Wyjaśniono stronie, że w związku z zakończeniem budowy ze środków Gminy [...] i oddaniem do użytku w dniu 14 listopada 2008 r. sieci kanalizacji sanitarnej na Osiedlu [...] oraz stworzeniem warunków do podłączenia działki nr 5711 do wybudowanej sieci, należało wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej. Wszczęcie tego postępowania nakazują Organowi Gminy [...] przepisy art. 145 i 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzję tą oparto na operacie szacunkowym wyceny działki, z którego wynika, że wartość działki nr 5711 wzrosła po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej o kwotę 1500 zł. Z tych powodów naliczono opłatę adiacencką w wysokości 750 zł. K. D. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2012 r. kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem strony, decyzja ta jest nieważna bo została doręczona po 23 listopada 2011 r., czyli po upływie trzy letniego terminu przewidzianego w art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. SKO po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr SKO [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu dla K. D. opłaty adiacenckiej. Kolegium w uzasadnieniu tej decyzji podkreśliło, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2503 ze zm.), wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem Kolegium wymaga rozważenia kwestia, czy dla zachowania ustawowego terminu wydania decyzji w terminie trzyletnim ma nastąpić wyłącznie wydanie (podpisanie decyzji) przez organ I instancji, doręczenie stronom decyzji, czy też decyzja ta w tym terminie musi stać się ostateczna. Termin trzyletni jest terminem prawa materialnego i jego niedochowanie przez organ administracji uniemożliwia wydanie ważnej i skutecznej decyzji administracyjnej. SKO dokonało oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem poglądu wskazującego, że trzyletni termin dotyczy wydania przez organ pierwszej instancji decyzji nieostatecznej jak i mając na względzie pogląd, że trzyletni termin dotyczy wydania decyzji ostatecznej. Nawet gdyby przyjąć za prawidłowo pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, iż datą od której należy liczyć bieg trzyletniego terminu jest data końcowego odbioru sieci kanalizacyjnej od wykonawcy, tj. dzień 14 listopada 2008 r. to mamy do czynienia z przekroczeniem terminu. SKO ustaliło, że decyzja o wysokości opłaty adiacenckiej została doręczona J. M. w dniu 25 listopada 2011 r. Tym samym w ocenie Składu Orzekającego okoliczność ta wskazuje, że przedmiotowa decyzja została wydana po upływie 3 letniego terminu na jej wydanie. Dla tej oceny nie ma znaczenia data sporządzenia decyzji określona na dzień 14 listopad 2011 r. To doprowadziło Kolegium do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co czyni zasadnym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję SKO złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) Prokurator Prokuratury Okręgowej [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 poz. 651 ze zm.), poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja adiacencka wydana została po upływie terminu do jej wydania i stwierdzenia nieważności tejże decyzji – podczas gdy decyzja ta w rzeczywistości podjęta została w przewidzianym przez prawo terminie. Według Prokuratora obowiązujące przepisy– art. 110 K.p.a. w związku z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają możliwości, aby utożsamiać datę wydania decyzji z jej doręczeniem. Taki pogląd został wyrażony prze NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/06, w którym to stwierdzono, że obowiązujące przepisy K.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą skutki prawne. Również w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 229/12 zostało uznane, że wydanie decyzji nie można utożsamiać z jej doręczeniem. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowił termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, brak jest podstawy by terminem tym obejmować także jej doręczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102,poz. 651 ze zm.). Stosownie do jego treści wójt, burmistrz lub prezydent może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust. 2). Przenosząc te rozważania na grunt sprawy objętej skargą, bezspornym jest, iż protokół odbioru robót datowany jest na 14 listopada 2008 r., zatem jest to data, z którą zaistniały warunki do podłączenia przedmiotowej działki do sieci kanalizacji sanitarnej. Obowiązywała również uchwała Rady Miasta [...] ustalająca opłatę adiacencką. Wyjaśnienia wymaga sposób liczenia 3 lat-niego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy. Ustawodawca w różny sposób określa terminy wiążące organy administracji publicznej. Po pierwsze mogą to być terminy procesowe do załatwienia sprawy administracyjnej, ustanowione przede wszystkim w kodeksie postępowania administracyjnego, których upływ nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy. Inny charakter mają natomiast terminy materialne. Za takie uznaje się bowiem okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku z 26 sierpnia 1999 r., V SA 708/99). Terminy materialne są to zatem terminy do dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne. Taki charakter materialny ma niewątpliwie termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie termin materialny łączy się z czynnością wywołującą również skutki procesowe. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Upływ terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. wywołuje przede wszystkim skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia obowiązku poniesienia stosownej opłaty. Jednocześnie organ traci kompetencję do wymierzenia takiej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Szczególnej wagi nabierze sposób ich obliczania ze względu na fakt, iż są nieprzywracalne. Przepis art. 145 ust. 2 ustawy nie przesądza wyraźnie kwestii czy upływ terminu należy wiązać z decyzją ostateczną czy nieostateczną. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 stanowił, że "w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej". Tak więc przepis ten wiązał termin wyraźnie z ustaleniem opłaty w tym terminie. Ustalenie zaś opłaty mogło być rozumiane jako ustalenie jej w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 u.g.n., która weszła w życie z dniem 22 września 2004 roku termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego. Z wykładni systemowej oraz z zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych wynika także argument przemawiający na wiązaniu przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności od tego czy wnoszą odwołani. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Za takim rozumieniem przemawia również wykładni celowościowa. Wskazuje się bowiem w doktrynie, że przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 ustawy może być określona decyzja nieostateczną. Podkreśla się przy tym, że opłata adiacencka nie jest podatkiem lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09 ONSA i WSA 2009/5/84. NSA przyjął 3 – letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do interpretacji pojęcia "wydanie decyzji" jakim posługuje się ustawodawca w art. 145 ust. 2 ustawy, należy odwołać się do art. 110 k.p.a. ustanawiającego zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez niego decyzją. Przepis ten wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. "Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażająca na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji ma charakter obligatoryjny, odbywa się w terminach załatwienia sprawy i należy je umiejscowić między podjęciem decyzji, a jej doręczeniem" (E. Frankiewicz. Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej Pip 2002/2, s. 72). Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z jej wydaniem w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4 Warszawa 2011, s. 688). Przedstawione poglądy doktryny wskazują, że na gruncie k.p.a. wydanie decyzji administracyjnej nie można utożsamiać z jej doręczeniem (taki pogląd wyraził też NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Skoro zatem ustawodawca ustanowił w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin 3 – letni do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, brak jest podstaw, by terminem tym obejmować doręczenie. Odmienna interpretacja powodowałaby de facto nieuprawnione skrócenie trzyletniego terminu. Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy wymienia skutki zarówno w stosunku do strony jak i organu. Organ ma możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w ciągu 3 lat, zaś strona po upływie tego czasu ma pewność, że taka decyzja nie zostanie wydana. Z tych względów Sąd podzielił zarzuty Prokuratora Okręgowego [...] i uznał, iż wykładnia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik, to skutkuje uwzględnieniem skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ, związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku rozpatrzy odwołanie skarżącego.