VIII SA/Wa 606/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (PINB, organ I instancji), na podstawie art. 51 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa), orzekł o zatwierdzeniu B. R. (inwestor) projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w M., gmina P., wznowił roboty budowlane przy ww. budynku oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Przedstawiając stan faktyczny w sprawie, PINB wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2004 r. oględzin działki nr [...] w M. gmina P., stwierdził dobudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego o wymiarach [...] x [...] m wykonaną przez inwestora, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższe stanowiło podstawę wydania [...] stycznia 2005 r. (w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) postanowienia w sprawie legalizacji dobudowy i nadbudowy budynku. Wobec ujawnienia [...] listopada 2005 r. nowych dowodów – pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wydanego [...] stycznia 1980 r. na rzecz matki inwestora (M. R.) postępowanie w sprawie zostało wznowione, a wydane postanowienie z dnia [...] stycznia 2005 r. zostało uchylone. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku wniesionego odwołania decyzja ta uchylona została decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (WINB, organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2006 r., zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponownie orzekając w sprawie PINB wydał w dniu [...] marca 2007 r. (w trybie art. 48 Prawa budowlanego) postanowienie zmierzające do legalizacji spornej inwestycji. Postępowanie zażaleniowe zostało umorzone. Następnie wobec nieprzedstawienia wymaganych ww. postanowieniem dokumentów PINB nakazał rozbiórkę dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. W wyniku postępowania odwoławczego zarówno decyzja nakazująca rozbiórkę jak i poprzedzające ją postanowienie zostały uchylone (decyzja WINB z dnia [...] lutego 2009 r.). Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. inwestor ponownie zobowiązany został do złożenia dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej, w wyznaczonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie podjęta została przez PINB decyzja (z [...] września 2009 r.) nakazująca rozbiórkę dobudowy i nadbudowy obiektu. Złożone na ww. rozstrzygnięcie odwołanie nie zostało uwzględnione, jednak na skutek postępowania przed sądem administracyjnym zarówno zaskarżona jaki i poprzedzająca ją decyzja zostały uchylone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 86/10). Ponownie rozpoznając sprawę, po przeprowadzeniu oględzin spornej samowoli budowlanej ([...] października 2010 r.) PINB wydał w dniu [...] lutego 2011 r. postanowienie uchylające postanowienie z dnia [...] stycznia 2006 r. W dalszym toku postępowania, po złożeniu przez inwestora dokumentów dotyczących spornej inwestycji tj. kopii opisu i rysunków projektu stanowiącego podstawę wydania matce inwestora pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1980 r. i ustaleniu odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, PINB wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. (w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Kolejną czynnością organu było wydanie w dniu [...] września 2011 r. decyzji zobowiązującej inwestora do sporządzenia projektu zamiennego. Po złożeniu wymaganych dokumentów i sprawdzeniu projektu, oraz jego uzupełnieniu PINB orzekł o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzielił zgody na wznowienie robót budowlanych. W odwołaniu wniesionym na powyższą decyzję W. S. (skarżący) podniósł zarzut jej sfałszowania. Podał, iż inwestor nie jest wyłącznym właścicielem budynku mieszkalnego, stanowi on bowiem współwłasność rodziny S. i R. Wskazał, iż parametry dobudowanej i nadbudowanej do budynku mieszkalnego części odbiegają od wymiarów stwierdzonych w czasie oględzin działki ([...] x [...] m), parametry te wynoszą około [...] m2 na działce skarżącego i około [...] m2 piętra. Skarżący wymienił także nieprawidłowości dotyczące przebiegu postępowania w sprawie, w szczególności utrudnienia w dostępie do akt sprawy. Decyzją Nr [...] z [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy, WINB za prawidłowe uznał wszczęcie przez organ I instancji postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, wobec ustalenia, iż inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1980 r. oraz odstąpił od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, m.in. zwiększając powierzchnię zabudowy. Organ odwoławczy podał, iż istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę determinuje organ nadzoru budowlanego do podjęcia działania w celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skutkiem powyższego było nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wymagany projekt zamienny inwestor przedłożył w dniu [...] grudnia 2011 r., a następnie uzupełniając jego braki złożył 2 egzemplarze projektu zamiennego. Na tej podstawie PINB zatwierdził projekt zamienny, zezwolił na wznowienie prac i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja niniejsza wydana została zgodnie z art. 34 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie analizy materiału dowodowego sprawy WINB ustalił, że w ramach dokonanych odstępstw inwestor przede wszystkim zwiększył powierzchnię zabudowy. Inwestor wykonał dobudowę i nadbudowę do budynku mieszkalnego o wym. [...] m x [...] m. Dach został rozbudowany wysunięty na działkę inwestora. Zgodnie z ustaleniami PINB, organ odwoławczy przyjął, iż projekt budowlany zamienny jest zgodny z przepisami techniczno budowlanymi, ustaleniami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jest kompletny. Ponadto organ II instancji zaakcentował, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny został opracowany przez kompetentne osoby, posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane. Wykonane w ramach odstępstw prace czynią zadość przepisom, w tym techniczno - budowlanym, stąd zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego było możliwe. Za słuszne organ ten uznał, iż na dalszym etapie postępowania, na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy podał, iż podziela stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ocenia się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził ponadto, że projekt budowlany zamienny sporządzony został w oparciu o dostępną pierwotną dokumentację projektową oraz pomiary dokonane na nieruchomości. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przytaczając w uzasadnieniu argumenty powoływane na etapie postępowania odwoławczego. Przede wszystkim w opisowej skardze, jej autor wywiódł, że twierdzenie inwestora, iż jest właścicielem budynku mieszkalnego nie jest prawdziwe, gdyż stanowi on współwłasność rodziny S. i R. Odnosząc się do tej kwestii wskazał, że na parterze budynku mieszkają 2 rodziny S., a na piętrze 2 rodziny R. Zaakcentował także, że parametry dobudowanej i nadbudowanej do budynku mieszkalnego części odbiegają od wymiarów stwierdzonych przez PINB w czasie oględzin działki ([...] x v m), parametry te wynoszą około [...] m2 na działce skarżącego i około [...] m2 piętra. Podniósł także, iż projekt zamienny został sfałszowany, zaś inwestor takim działaniem organów nadzoru budowlanego uniknął kary za samowolę budowlaną. Zdaniem skarżącego doszło do "rażącego naruszenia prawa". W odpowiedzi na skargę WINB, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzekające w sprawie organy całkowicie pominęły w decyzji kończącej sprawę, iż postępowanie administracyjne toczyło się po uchyleniu poprzednio wydanych decyzji legalizacyjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 86/10 wydał stosowne zalecenia co do dalszego przebiegu postępowania w sprawie. Nakazał mianowicie ustalenie: czy dobudowa i nadbudowa oraz kontynuowane roboty budowlane prowadzone były w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1980 r., czy roboty budowlane były przerwane na czas dłuży niż 2 lata, kiedy inwestor rozpoczął roboty i kiedy je zakończył oraz w oparciu o jakie dowody dokonano odpowiedzi na powyższe pytania (kwestia ustalenia stanu faktycznego sprawy). Zaniechanie przez organ wyjaśnienia w/w okoliczność skutkuje uznaniem, iż naruszony został przepis art. 153 p.p.s.a. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008 r.). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W konsekwencji tego nie ma miejsca na polemikę z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się natomiast do kontroli tego, czy organy administracji prawidłowo wykonały wytyczne zawarte w poprzednio wydanym wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, lex nr 44392, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 530/09, Lex). Pod pojęciem "oceny prawnej" użytym w art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć znaczenie przepisów prawa i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie, zaś "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią konsekwencje dokonanej oceny prawnej. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż ocena prawna i wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 20 maja 2010 r., przesądzają o kierunku rozstrzygnięcia skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Z akt sprawy nie wynika, aby zaistniała istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, czyniąca powyższy pogląd prawny oraz wskazania nieaktualnymi. W konsekwencji stwierdzić należy, iż organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego w sprawie dobudowy i nadbudowy budynku. Nie ustalono de facto, w którym roku i w jakich okolicznościach inwestor wykonywał roboty budowlane, czy wykonywał je w ramach pozwolenia na budowę wydanego w 1980 r. na rzecz jego matki, czy też działał bez pozwolenia. Nie określono także rozmiaru wykonanych robót budowlanych, ograniczając się jedynie do parametrów rozbudowy, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Wreszcie PINB nie wyjaśnił, a organ odwoławczy to zaakceptował (bez odniesienia się w tym zakresie) dlaczego zastosował tryb legalizacji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdy uprzednio zastosowany tryb dotyczył art. 48 Prawa budowlanego. Jest to bowiem istotna okoliczność mogąca mieć decydujący wpływ co do podniesionego wyżej zarzutu wynikającego z treści art. 153 p.p.s.a. W tym miejscu Sąd podkreśla, iż nie neguje obecnie zastosowanego trybu, a jedynie podnosi, że na organach ciążył obowiązek wyjaśnienia i wskazania okoliczności faktycznych i przepisów prawnych, iż zastosowanie w sprawie ma właśnie art. 50 i art. 51, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto w sprawie nie wyjaśniono, na jakiej podstawie PINB przyjął i ustalił, że wystąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36 a Prawa budowlanego. W każdym razie okoliczności tej również należycie nie uzasadniono. Zauważenia wymaga także, że uzasadnienie organu I instancji sprowadza się do ogólnikowego i lakonicznego stwierdzenia co do zastosowanych przepisów, nie zawiera jednak ustaleń faktycznych i rozważań w tym zakresie, które uzasadniałoby takie stanowisko. Również decyzja organu odwoławczego nie zawiera wystarczających ustaleń i rozważań dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Samo ogólnikowe potwierdzenie przez ten organ, ustaleń organu I instancji, bez odniesienia się szczegółowo do zmiany zastosowanego trybu ( z art. 48 na art. 50 i 51 Prawa budowlanego) czyni zarzuty skargi za zasadne. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten w sposób wyraźny stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić w tym miejscu należy także, że właściwe motywowanie decyzji realizuje również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż obowiązkiem każdego organu jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Wskazane wyżej braki uzasadniają wniosek o nienależytym przeprowadzeniu przez organy administracji postępowania wyjaśniającego we wskazanym w wyroku z dnia 20 maja 2010 r. i stanowią jednocześnie naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonywanie prac budowlanych Sąd uznaje go za niezasadny. Podzielił w tym zakresie stanowisko WINB, podjęte na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 834/10, iż "Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstaw żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ocenia się bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się prawem do dysponowania gruntem jest niezbędne przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast warunkować udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu pęknięć budynku, Sąd stwierdza, iż powyższa okoliczność nie dotyczy zatwierdzonego projektu zamiennego, kwestia powyższa podlega rozważeniu w odrębnym trybie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W związku z zarzutem zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy w toku postępowania nie podnoszono naruszenia konkretnych przepisów i norm techniczno-budowlanych, przy jednoczesnym prawidłowym ustaleniu, że projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, organ nie miał obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich elementów projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., II OSK 508/06, Lex nr 339389). W ocenie Sądu, ogólne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego w takiej sytuacji, że projekt spełnia wymagania art. 35 Prawa budowlanego, czyni zadość obowiązkowi uzasadnienia decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Na marginesie podkreślić należy, że skoro zatwierdzony zamienny projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, potwierdzone zaświadczeniami właściwych organów i projekt został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (wg oświadczenia), to brak jest podstaw aby uznać, że ocena przedmiotowego projektu przez organy była dowolna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem jego zasad, w szczególności należycie wyjaśnią stan faktyczny sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwolił na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Również należycie uzasadnią konieczność zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, wykazując ewentualny brak zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu zaleceń wynikających z uzasadnienia wyroku z dnia 20 maja 2010 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1) wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a.