I OSK 363/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i R. P. wspólników spółki [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 810/12 w sprawie ze skargi M. P. i R. P. wspólników spółki [...] na zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 810/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. P. i R. P. wspólników spółki [...] M. P., R. P. na zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie: cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że jednym pismem procesowym, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, pełnomocnik skarżących M. P. i R. P. wniósł skargę na siedem zarządzeń Starosty Legionowskiego, w tym na zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Zaskarżonym zarządzeniom zarzucono naruszenie: art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 2, art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982r. o cenach (Dz. U. z 1988 r. nr 27, poz. 195 ze zm.), pkt. 9.12 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 oraz pkt. 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. nr 37, poz. 333). Wniesiono o stwierdzenie nieważności wymienionych zarządzeń na zasadzie art. 147 P.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są geodetami prowadzącymi działalność w zakresie usług geodezyjnych i kartograficznych i dokonują zgłaszania prac geodezyjnych m.in. staroście legionowskiemu. Poza opłatami nałożonymi przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (...) wykonawca dodatkowo jest obowiązany uiścić opłaty za sporządzenie kopii materiałów i aktualizację mapy zasadniczej, które od 1999r. są ustalane i pobierane na podstawie zarządzeń starosty legionowskiego. Wskazane zarządzenia zostały wydane bez delegacji ustawowej dla starosty, a zatem nie mogą stanowić podstawy nakładania obowiązków cywilnoprawnych. Skarżący podkreślili, że posiadają interes prawny w złożeniu skargi, bowiem w latach 2000-2011 na podstawie kwestionowanych zarządzeń pobierano od nich opłaty za wskazane w zarządzeniach czynności. W ocenie skarżących z przepisów prawa geodezyjnego tj. art. 40 ust. 3 i 3b, jak i obowiązującego od dnia 7 czerwca 2010 r. ustępu 3c w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) wynika, że wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest Minister właściwy do spraw administracji publicznej (wcześniej Minister właściwy do spraw architektury i budownictwa). Delegacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) nie zawiera uprawnienia do cedowania przez ministra przedmiotowych kompetencji na inny organ. Na podstawie tego przepisu zostały wydane trzy kolejno obowiązujące rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 1998 r., z dnia [...] listopada 2000 r. oraz z dnia [...] lutego 2004 r. Wysokość opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatów ewidencyjnych została określona w tych rozporządzeniach. Mimo, że załączniki te wskazywały, że nie zawierają kosztów sporządzenia kopii to właściwy minister nie skorzystał z prawa wydania rozporządzenia, w którym te opłaty by określił. Dalej podkreślono, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie takie musi być wyraźnie sformułowane w ustawie. Jedynie przepis rangi ustawowej mógłby przesądzać o odpłatnym charakterze czynności związanych ze sporządzeniem kopii materiałów geodezyjnych i aktualizacją mapy zasadniczej. Żaden przepis prawa geodezyjnego nie stanowi jakoby sporządzanie kopii było czynnością odpłatną, a do ustalania takich opłat uprawniony byłby starosta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zarządzenie starosty nie jest aktem prawa miejscowego, a określone w nim opłaty zostały ustalone w celu stosowania jednolitych cen w stosunku do wszystkich podmiotów. Akt ten nie narusza interesu prawnego skarżących i skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi, gdyż żadne przepisy prawa nie określają innych cen ani opłat za te usługi. Nie określają także, że usługi te są nieodpłatne. Każdy klient może zakwestionować zasadność ustalania opłat na podstawie przepisów antymonopolowych. Dalej podniesiono, iż zgodnie z pkt. 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37, poz. 333) opłaty określone w tabelach nie obejmują kosztów sporządzania kopii, co nie oznacza, że sporządzanie kopii jest nieodpłatne. Zdaniem organu, kompetencje Starosty do wydawania takich zarządzeń wynikają z art. 7d pkt 7, art. 40 ust. 3 pkt 3 i ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę podkreślił, że starosta pełni rolę z jednej strony organu administracji publicznej z zakresu geodezji i kartografii, co wynika z brzmienia obowiązującego w dacie wydania spornego zarządzenia art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287), który wyszczególniał kompetencje starosty, z drugiej zaś strony jest osobą stojącą na czele organu samorządu terytorialnego jakim jest zarząd powiatu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), która generalnie weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. (poza kilkoma przepisami), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na równi z uchwałą orzecznictwo traktuje zarządzenie starosty powiatu, mające charakter generalny (vide wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1797/99). Ten także przepis został wskazany w skardze jako podstawa prawna żądania skarżących. Zarządzenie będące przedmiotem zaskarżenia ustala ceny za sporządzenie kopii dokumentów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Sąd wykłada treść tego zarządzenia jako ustalenie cennika za wykonanie określonej usługi. Wbrew natomiast wywodom skargi, zaskarżone zarządzenie nie odnosi się do kwestii opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Kompetencja w tym zakresie bowiem należała wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał stosowne rozporządzenie. Takim przepisem był i jest nadal art. 40 ust. 5 pkt 1b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozporządzenie w sprawie ustalenia opłat za czynności geodezyjne zostało wydane w dniu 19 lutego 2004 r. o tytule: rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37, poz. 333). W sposób wyczerpujący regulowało jakie opłaty i za jakie czynności mogły zostać pobrane przez organ geodezyjny. Rola zatem starosty, a dokładnie pracowników urzędu ograniczała się do stosowania wskazanego wyżej rozporządzenia i naliczania opłat oraz ich pobierania za wykonane czynności. Sąd I instancji podzielił pogląd skarżących, iż poprzez ustalanie nowych opłat, nie objętych zarządzeniem ministra, starosta wkroczyłby w kompetencję należącą do innego organu. Konieczne jest rozróżnienie przewidzianych przez wskazane rozporządzenie Ministra Infrastruktury opłat za czynności z zakresu geodezji i kartografii oraz ceny za usługi świadczone przez urząd starosty, wymienione w załączniku nr 1 do spornego zarządzenia, a polegające na wykonywaniu odbitek z mapy, na kartowaniu mapy oraz wymienionych urządzeń oraz innych czynności. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", składający się z funduszy centralnego, wojewódzkich i powiatowych. Natomiast ust. 3a stanowił, że przychodami funduszy powiatowych są wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Dalej środki Funduszu są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Przepis ten rozróżniał wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów oraz wpływy z opłat pobieranych za czynności geodezyjne. W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić poglądu, że zaskarżone zarządzenie starosty stanowi akt prawa miejscowego. Sąd podał, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Aby jednak możliwe było zakwalifikowanie danego aktu jako prawa miejscowego należy wpierw zbadać, czy dany organ ma uprawnienie do stanowienia norm prawnych. Sąd I instancji przytoczył treść art. 9 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), wskazując, że ze względu na treść podjętego zarządzenia oraz organ, który podjął to zarządzenie, zaskarżony akt w niniejszej sprawie nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego, starosta nie posiada kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, a tym samym zaskarżone zarządzenie nie stanowi takiego prawa. Jednocześnie należy odróżnić kompetencję starosty do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, co wynika z art. 38 ust. 1 tej ustawy. Zarządzenie to bowiem ma charakter generalny, skierowany do nieograniczonej liczby podmiotów. Z tych powodów Sąd doszedł do wniosku, że jedyną ewentualną podstawą zaskarżenia owego zarządzenia starosty byłby przywołany art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W przypadku przedmiotowego zarządzenia, nie został jednak spełniony warunek, aby akt ten został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Ponadto uprawnienie do działania, w tym wypadku w formie zarządzenia, musiałoby znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego administracyjnego. Tymczasem z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby starosta był władny wydawać jakiekolwiek zarządzenie w kwestii ustalenia ceny sprzedaży kopii materiałów geodezyjnych. Te przepisy, które zostały wskazane w treści samego rozporządzenia oraz powołane w odpowiedzi na skargę nie stanowią podstawy prawnej do działania starosty w kwestii ustalania cen. Mają charakter ogólny i nie przyznają kompetencji temu organowi, aby w trybie aktu z zakresu administracji publicznej rozstrzygał o kwestiach, które regulowane są prawem cywilnym. Z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego natomiast wynika, że wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów stanowią dochody powiatu. Przepis ten należy powiązać z treścią obowiązującego w chwili wydania spornego zarządzenia art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie powiatowym tj. dochodami powiatu mogą być inne wpływy uzyskiwane na podstawie odrębnych przepisów. Takimi dochodami zatem mogą być również dochody z tytuły uzyskiwania ceny za kopiowanie dokumentów i podobne czynności. W ocenie Sądu stanowią te czynności usługę wykonywaną na rzecz klienta powiatowego zasobu, nie zaś opłatę administracyjną bowiem do jej ustanowienia powołany jest właściwy minister, nie zaś starosta. Nabywanie zaś przez klienta usług następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy. Na powyższe postanowienie wnieśli skargę kasacyjną, działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika M. P. i R. P. wspólnicy spółki [...] M. P., R. P., zaskarżając je w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. nr 91, poz. 579 ze zm.) w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy wniesienie skargi było dopuszczalne; - z ostrożności procesowej podnoszę ponadto zarzut naruszenia art. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. ż art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art.l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. nr 91, poz. 579 ze zm.) w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz nie zawiera elementów władztwa administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy: wniesienie skargi było dopuszczalne. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Legionowski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż zaskarżone zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen umownych stosowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej Zarządzenie) nie stanowi aktu prawa miejscowego, czym naruszył art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uznając skargę za niedopuszczalną. WSA w Warszawie wywiódł tę tezę z faktu, że Starosta nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego, gdyż kompetencje w tym zakresie posiada jedynie Rada Powiatu. Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowe zarządzenie nie jest także innym aktem, kontrolowanym na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to z tego względu, że brak w nim elementów władztwa administracyjnego, które w sposób jednostronny kształtowałoby prawa i obowiązki skarżących, a nadto brak ku temu podstaw w przepisach materialnego prawa administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone zarządzenie jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, służącym ustaleniu cennika za wykonanie określonej usługi. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela. Przypomnieć należy, że treścią Zarządzenia jest ustalenie "do stosowania w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej" cen za wykonywanie czynności związanych z reprodukcją oraz aktualizacją mapy zasadniczej zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszego zarządzenia, oraz kalkulacją zawartą w załączniku nr 2, oraz ustalenie, iż podlegają one corocznej aktualizacji. Aby ustalić, czy powyższemu ustaleniu cen przydać można charakter czynności cywilnoprawnej, uwzględnić należy charakter zadań Starosty, określonych w przepisach wskazanych w podstawie prawnej Zarządzenia, tj. art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Należy przypomnieć, że w myśl art. 40 ust. 3 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania Zarządzenia, gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów – w zakresie zasobów powiatowych. Jak wynika z przywołanego przepisu, do kompetencji starosty należy udostępnianie zasobu geodezyjnego i kartograficznego zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym. Przepis ten nie określa, na czym ma polegać owo "udostępnianie", ani sposobów realizacji tego zadania. Oczywistym jednak jest, także w świetle innych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, że tak prowadzenie w/w zasobu, jak i jego udostępnianie, stanowi ustawowo określone zadanie administracji publicznej, powierzone – w odniesieniu do zasobu powiatowego - do wykonania staroście. Tym samym, czynności podejmowane w ramach tego zadania, a polegające na reprodukcji i aktualizacji mapy zasadniczej zaklasyfikować można jako wykonywaniem usług o charakterze publicznym, a nie prywatnym. Tym samym, nadanie zaskarżonemu zarządzeniu charakteru cywilnego nie ma jakiegokolwiek uzasadniania prawnego. Nawet samo nazwanie świadczonych usług "sprzedażą" – jak to uczynił Sąd I instancji – nie odbierze im publicznego charakteru. Uwzględniając treść art. 40 ust. 3 ustawy, przyjąć należy, że adresatami Zarządzenia są podmioty, którym przysługuje prawo korzystania z powiatowego zasobu. Przypomnijmy, art. 40 ust. 1 ustawy stanowi, że państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze i potrzebom obywateli, które polegać mogą m. in. na korzystaniu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w formie kserokopii map, itp. Ten ostatni krąg podmiotów nie podlega ani organizacyjnie, ani służbowo organowi administracji publicznej, świadczącemu usługi o charakterze publicznym. Z prawem do korzystania z zasobu w zakresie określonym w załączniku, Zarządzenie łączy obowiązek uiszczenia ustalonej za poszczególne czynności opłaty ("ceny"). Publiczny charakter usług świadczonych przez Starostę Legionowskiego w powyższym zakresie i pobieranie za nie opłat od podmiotu, który występuje w relacji zewnętrznej względem organu administracji publicznej, pozwala przyjąć, że przedmiotowe zarządzenie nie jest tylko aktem prawa wewnętrznego, jak twierdzi organ. Fakt, że w Zarządzeniu wskazuje się, iż jego wykonanie powierza się Kierownikowi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, nie jest wystarczającym argumentem, by uznać, że Zarządzenie jest aktem wewnętrznym. Kierownik Ośrodka nie jest bowiem adresatem norm, stanowiących ratio legis Zarządzenia, tzn. tych, które określają obowiązek uiszczenia opłaty ("ceny") za wymienione w załączniku czynności. Adresatami tych norm są podmioty, które są zainteresowane otrzymaniem usług polegających na wykonaniu wymienionych czynności. Jak już wskazywano, podmioty te nie podlegają ani organizacyjnie, ani służbowo organowi administracji publicznej, świadczącemu usługi o charakterze publicznym. Skoro zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru cywilnego i nie jest aktem o charakterze wewnętrznym, to należy ustalić, czy jest ono aktem generalnym i abstrakcyjnym, czy konkretnym i indywidualnym. Charakter generalny mają te normy prawne, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazane, zakazane albo dozwolone postępowanie musi mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej sytuacji, mającej charakter jednostkowy. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. o sygn. akt I SA 2160/01 (publ. LEX nr 81765) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. O tym, że Zarządzenie ma charakter generalny i abstrakcyjny, świadczy nie tylko stanowisko Sądu I instancji, który w rzeczy samej uznał zarządzenie, jakkolwiek wadliwie, za regulamin ustalający ceny za sprzedaż kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych, w rozumieniu prawa cywilnego, a przecież regulamin taki ma właśnie charakter generalny i abstrakcyjny, ale także dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2546/12, publ. LEX nr 1247149), z którego wynika, że czynność nałożenia opłaty geodezyjnej jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z tych przepisów. To pozwala kwalifikować nałożenie opłaty geodezyjnej, w tym za udostępnienie materiałów geodezyjnych z państwowego zasobu, jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika z tego, że zaskarżone zarządzenie ma charakter generalny i abstrakcyjny, natomiast nałożenie samej opłaty, opartej na przedmiotowym zarządzeniu, dopiero indywidualizuje sytuację konkretnego podmiotu (zob. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2546/12, a także postanowienie NSA z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 514/10 oraz postanowienie NSA z 26 września 2012 r., sygn. akt I OW 109/12, cbois). Dokonując oceny zaskarżonego Zarządzenia Starosty Legionowskiego w powyższym kontekście, stwierdzić należy, iż bez wątpienia ma ono charakter generalny i abstrakcyjny, wszak reguluje kwestię opłat za udostępnianie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponoszonych przez nieokreślony indywidualnie krąg adresatów jego norm prawnych mających zastosowanie w powyższej kategorii stosunków społecznych, a więc adresatów spoza struktury wewnętrznej organu, czyli osób niepodporządkowanych organowi ani organizacyjnie, ani służbowo, i czyni to w zakresie usług o charakterze publicznym, a nie prywatnym, świadczonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Miarodajne dla oceny charakteru prawnego tego aktu pozostaje to, że został on podjęty w ramach realizacji zadania z zakresu administracji publicznej, zawiera normy generalne (jeśli chodzi o adresatów) i abstrakcyjne (jeśli chodzi o określenie obowiązku dokonania we wskazanej wysokości opłaty) i nie jest aktem wewnętrznym. Innymi słowy, generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w zaskarżonym zarządzeniu i jego treść wskazują na regulowanie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych, korzystających z danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym, za które to usługi zainteresowani obowiązani są uiścić opłaty o charakterze publicznym. Oznacza to, że zarządzenie to stanowi akt prawa miejscowego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego. Podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, toteż Sąd I instancji, odrzucając skargę, oprócz wskazanych w omawianym zarzucie kasacyjnym przepisów ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszył także konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), a pośrednio również zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzając nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zarządzenie starosty, stanowiące akt o charakterze generalnym powszechnie obowiązującym, może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA/Kr 1797/99, publ. ONSA 2002/3/121, a także Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 483). WSA w Warszawie winien więc w pierwszej kolejności ustalić, czy strona skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, a następnie – po spełnieniu tego warunku – przejść do zbadania legalności zaskarżonego zarządzenia, w szczególności ocenić, czy Starosta Legionowski mógł wydać tego rodzaju akt prawa miejscowego i czy jego przepisy pozostają w zgodzie z normami ustawowymi oraz konstytucyjnymi. Przedmiotowe zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, określającym opłaty lokalne, w rozumieniu konstytucyjnym. Winno być zatem przeanalizowane, czy ma oparcie w ustawie, gdyż zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oparcie takie może być przy tym wywiedzione nie wprost z jednego przepisu, a na podstawie wykładni systemowej, gdyż podstawa prawna do wydania aktu prawa miejscowego nie musi spełniać tak rygorystycznych wymagań jak np. rozporządzenie (zob. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 3). Pod tym kątem Sąd I instancji powinien więc przeanalizować przywołane przez Starostę Legionowskiego przepisy do wydania zarządzenia. Nie zawsze bowiem norma prawna wynika z jednego przepisu, a przeciwnie – należy ją wywodzić z całokształtu aktu z uwzględnieniem norm Konstytucji RP (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OPS 1/11, publ. ONSAiWSA 2012/2/17, Prok. i Pr. – wkł. 2013/1/47, LEX nr 1052733). W tym aspekcie na uwagę zasługuje także okoliczność, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, orzekając, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 30/12). Uznając, że zaskarżone zarządzenie Starosty Legionowskiego jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bezprzedmiotowym zatem staje się podniesiony jedynie z ostrożności procesowej drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, jako że zaskarżony akt nie może być jednocześnie kwalifikowany na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, mimo zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku w tym przedmiocie, o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. o sygn. akt II OSK 702/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/16, LEX nr 172534), zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia sądu I instancji, przepis art. 203 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Podstawy prawnej do rozstrzygania o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie nie mogą stanowić przepisy art. 203 i art. 204 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wiążą wyraźnie z zaskarżeniem wyroku. Zwrot tych kosztów będzie przysługiwał stronie skarżącej, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy skarga zostanie uwzględniona (na podstawie art. 200 tej ustawy), ewentualnie, gdy dojdzie do umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 przedmiotowej ustawy (na podstawie art. 201).