I SA/Bk 340/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 03 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za niektóre okresy lat 1998 - 2011 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wniosku R. I. (dalej jako skarżący) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 17.017,82 zł. W decyzji z [...] lipca 2012 r. organ, powołując się na art. 28 ust. 3a, 3b i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. (dalej w skrócie równie jako: "u.s.u.s.") oraz § 1 i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, Dz. U. Nr 141, poz. 1365 (w dalszej części uzasadnienia również jako "rozporządzenie") - odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 16.619,82 zł. Ponadto na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej w skrócie: "k.p.a.") umorzył postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu składek w kwocie 398,00 zł, z uwagi na fakt, że należności w tej wysokości nie istniały na dzień złożenia wniosku. Prezes ZUS zaznaczył, że składając wniosek o umorzenie należności skarżący wskazał § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Na podstawie zebranych dowodów organ ustalił, że skarżący uzyskuje dochody z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 1.345,67 zł netto oraz z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie około 300,00 zł netto. Małżonka skarżącego pobiera natomiast świadczenie emerytalne w wysokości 886,92 zł netto. Organ ustalił ponadto, że skarżący zaliczony został do trzeciej grupy inwalidów na trwałe, natomiast jego żona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który ma charakter trwały i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dalej organ stwierdził, że pomimo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonki, dochody skarżącego z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskiwane w latach 2009-2011 pozostawały na podobnym poziomie (w 2009 r. - 2.752,00 zł, w 2010 r. - 3.435,80 zł, w 2011 r. - 2.850,00 zł). W ocenie Prezesa ZUS, powyższe wskazuje, że stan zdrowia żony nie ma wpływu na wysokość dochodów uzyskiwanych z prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Organ wyjaśnił, że § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczy sytuacji, w której osoba zobowiązana do zapłaty składek na ubezpieczenia jest trwale i całkowicie pozbawiona możliwości zarobkowania, a w konsekwencji opłacenia należności z tytułu składek. Skarżący natomiast nadal prowadzi działalność gospodarczą. W sprawie tej wykazano zatem, że przewlekła choroba skarżącego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorą żoną nie pozbawiają możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek. Stąd Prezes ZUS nie znalazł podstaw do zmiany własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji. Stwierdził, że ocena sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego dokonana został właściwie. Uwzględniono okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego i jego żony, aktualne dochody i wydatki oraz ograniczenia dotyczące możliwości pozyskiwania wyższych dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej. Końcowo organ zwrócił również uwagę, że należności z tytułu składek, o umorzenie których skarżący wnioskuje są na podstawie umowy z [...] maja 2012 r. terminowo spłacane w systemie ratalnym. W skardze złożonej do Sądu skarżący wniósł o uchylenie wymienionej decyzji. Podniósł, że w jego rodzinie rozchody przewyższają dochody. Dochody wynoszą 2.423,59 zł, rozchody zaś 3.233,91 zł miesięcznie. Oprócz długu wobec ZUS-u, spłaca również pożyczki i reguluje miesięczne opłaty. Wskazał, że w tej chwili dochody z działalności gospodarczej wynoszą około 150 zł, a nie jak wskazał organ - 300 zł. Nie ma żadnego majątku. Dodał, że zmuszony jest przebywać cały czas z chorą żoną - podać lekarstwa, przygotować posiłek. Stąd nie ma możliwości zająć się prowadzoną działalnością. Stan zdrowia żony ma duży wpływ na osiągane dochody. Wskazał ponadto, że nie opłacenie składek wynikało z jego niewiedzy. Do skargi strona dołączyła m.in. karty informacyjne z leczenia szpitalnego, dokumenty potwierdzające wysokość wydatków za energię elektryczną, centralne ogrzewanie i na spłatę kredytu. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na regulacje prawne umożliwiające umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Odnaleźć je można w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, gdzie przede wszystkim przewidziano, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1 i 2). Przypadki całkowitej nieściągalności należności wymienione zostały precyzyjnie w katalogu zamkniętym zawartym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Brak całkowitej nieściągalności należności nie pozbawia jednak zobowiązanego prawa domagania się ich umorzenia. W uzasadnionych przypadkach należności te mogą być bowiem umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ale tylko w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (zob. art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Zasady umarzania przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, uregulowane zostały w przywołanym już rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: (1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; (2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; (3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazane w rozporządzeniu przypadki uzasadniające umorzenie należności stanowią katalog otwarty - mają przykładowy charakter. Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nawet w przypadku spełnienia jednej z przesłanek pozwalających na zastosowania takiej formy ulgi, organ może odmówić umorzenia należności. Jednakże, uznanie administracyjne w takim przypadku może być realizowane tylko wówczas, gdy organ stwierdzi wystąpienie przesłanki nieściągalności lub istnienie uzasadnionego przypadku (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., II GSK 1212/10, LEX nr 1133557; wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197; wyrok WSA w Białymstoku z 14 października 2009 r., I SA/Bk 353/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2927/06, LEX nr 306955). Powyższe nie oznacza jednak, że uznanie administracyjne może przybrać formę dowolnego działania. Jakkolwiek sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w podejmowaniu decyzji uznaniowych, to kontrolując zgodność z prawem takiej decyzji, ocenia prawidłowość przeprowadzonej procedury - tzn. czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. W realiach rozpatrywanej sprawy Prezes ZUS rozpatrzył wniosek skarżącego jedynie pod kątem wystąpienia wskazanej przez stronę przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Regulacje prawne umożliwiające umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie zwalniają jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania również w kierunku wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.). Dopiero stwierdzenie braku całkowitej nieściągalności należności obliguje organ do rozważenia przesłanek umorzenia wynikających z cytowanego rozporządzenia. Powtórzenia przy tym wymaga, że wymienione w rozporządzeniu przypadki uzasadniające umorzenie należności mają przykładowy charakter. Oznacza to, że mieszczą się tam wszystkie przypadki, które będą spełniają warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuacja rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Stąd, nie tylko rozważane w sprawie kryterium przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, może stanowić przyczynę umorzenia należności. Rozważenia wymagało m.in. również to, czy we wykazanej przez skarżącego sytuacji majątkowej i rodzinnej, opłacenie należności nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny, a w szczególności, czy nie pozbawiłoby go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zwłaszcza, że skarżący konsekwentnie podnosił okoliczności wskazujące na trudną sytuację materialną jego rodziny. Organy winny zatem m.in. porównać wysokość osiąganych dochodów z miesięcznymi wydatkami oraz ocenić stan zdrowia pod kątem wpływu na możliwości zarobkowe zobowiązanego. Trzeba zauważyć, że w obowiązujących przepisach prawa trudno odnaleźć normę zobowiązującą wnioskodawcę do wskazania dokładnej podstawy prawnej żądania umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że skarżący wskazał podstawę prawną wnioskowanego umorzenia należności w odpowiedzi na wezwanie organu zawarte w piśmie z 13 czerwca 2012 r. Oparcie żądania umorzenia należności wyłącznie na jednej z ustawowych przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s., bądź § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie zwalania organu z obowiązku przeanalizowania możliwości wystąpienia pozostałych podstaw do zastosowania tej instytucji. Jest to niewątpliwie konieczne w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazuje okoliczności, które mogą wypełniać inną przesłankę zwolnienia, niż opisana w podanym przepisie. Organ winien bowiem ocenić zasadność wniosku o umorzenie należności, a nie wyłącznie możliwość zastosowania przepisu, do którego wskazania wcześniej zobowiązał stronę. W kontrolowanej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Przyjęty sposób prowadzenia postępowania przez organy narusza podstawowe zasady regulujące procedurę administracyjną. Warto przypomnieć, że w świetle tych zasad, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), organy te prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak też czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wzywanie strony do wskazania podstawy prawnej uzasadniającej umorzenie należności, mimo, że przepisy nie nakładają takiego obowiązku, a następnie ograniczenie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wyłącznie do zbadania konkretnej przesłanki wymienionej w podanym przez zobowiązanego przepisie wymogi te narusza. Jest to naruszenie szczególnie wyraźne w sytuacji, gdy zobowiązanym jest starsza osoba, która może nie być w stanie zaklasyfikować, jaką przesłankę mogą wypełniać podnoszone przez nią okoliczności. Uwzględniając słuszny interes tego podmiotu wyrażający się w prawie do rzetelnego rozpoznania złożonego przez niego wniosku, organ nie może zastawiać swoistej "pułapki" na stronę, a następnie uchylać się od zbadania istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, które strona podnosi. Powyższe prowadzi do wniosku, o naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O niewykonalności uchylonej decyzji orzeczono zaś na mocy art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien rozważyć wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności i w granicach uznania administracyjnego ocenić, czy istnieje możliwość wnioskowanego umorzenia należności oraz ponownie ocenić wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie należności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, uwzględniając ocenę prawną dokonaną przez Sąd.