II OSK 1371/13

Dnia 7 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Kamienica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1652/12 w sprawie ze skargi M. M., M. F., T. K., W. M., K. W., J. R., J. N., S. C., P. L., F. G., B. G., J. C., J. W., J. M., G. D., J. W., Z. O., J. B. na uchwałę Rady Gminy Kamienica z dnia 26 października 2012 r., nr XX/131/12 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Kamienica i utworzenia Gminy Szczawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Kamienica na rzecz W. M., T. K. i K. W. kwotę po 254 zł, a na rzecz M. M. kwotę 404 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1652/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kamienica z dnia 26 października 2012 r. nr XX/131/12 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Kamienica i utworzenia Gminy Szczawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 1 sierpnia 2012 r. M. M., działając w imieniu 18 mieszkańców Gminy Kamienica - inicjatorów referendum lokalnego, pisemnie powiadomił Wójta Gminy Kamienica o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (art. 11 ust. 1a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz. U. z 2000 r. nr 88, poz. 985 ze zm.). Jednocześnie zwrócił się z wnioskiem o udzielenie pisemnej informacji o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania, co Wójt Gminy Kamienica uczynił tego samego dnia (art. 12 ust 5. ustawy o referendum lokalnym). Inicjatorzy referendum podali do wiadomości mieszkańców Gminy Kamienica informację o przedmiocie i treści zamierzonego referendum poprzez ogłoszenie (załącznik nr 1) oraz lokalne witryny internetowe, w tym poprzez stronę Gminy Kamienica (art. 13 ustawy o referendum lokalnym). Dnia 26 września 2012 r., w przepisanym terminie 60 dni od zawiadomienia wójta o inicjatywie referendalnej, inicjatorzy referendum przedłożyli Wójtowi Gminy Kamienica pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, wraz listą mieszkańców popierających inicjatywę referendalną (art. 14-15 ustawy o referendum lokalnym). Listy zawierały 721 podpisów, a więc ich liczba czyniła zadość wymaganiom uzyskania poparcia na poziomie 10% uprawnionych do głosowania (na podstawie informacji Wójta wymagana liczba to 569 osób). Zawarte we wniosku pytanie referendalne brzmiało: "Czy jesteś za podziałem Gminy Kamienica i utworzeniem z części jej terytorium Gminy Szczawa obejmującej obręb ewidencyjny Szczawa oraz działki ewidencyjne nr [...] wchodzące w skład obrębu ewidencyjnego Kamienica i działki ewidencyjne nr [...] wchodzące w skład obrębu ewidencyjnego Zasadne (tereny przyległe do obrębu Szczawa wzdłuż doliny rzeki Kamienica w kierunku Turbacza)?" Rada Gminy, po przekazaniu jej przez Wójta wniosku o przeprowadzenie referendum, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, tekst. jedn.) w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, powołała ze swojego grona komisję (uchwała z dnia 27 września 2012 r. Nr XIX/129/12), celem sprawdzenia, czy dany wniosek odpowiada przepisom ustawy. Rada Gminy Kamienica wskazała, że dokonana przez Wojewodę Małopolskiego analiza wniosku referendalnego wykazała, iż wniosek ten spełnia wymagania stawiane przez art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Pismem z dnia 15 października 2012 r. Przewodniczący Komisji zaprosił do udziału w jej posiedzeniu inicjatorów referendum. Na posiedzeniu, które odbyło się dnia 18 października 2012r. Komisja, po analizie dokumentacji oraz wysłuchaniu przedstawicieli inicjatora referendum, jednogłośnie stwierdziła, że wniosek o przeprowadzenie referendum nie zawiera uchybień prawnych, jednakże - z uwagi na protesty mieszkańców miejscowości Zasadne oraz Gminy Kamienica - wnioskowała do Rady Gminy o odrzucenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum podziału Gminy Kamienica i utworzenia Gminy Szczawa. W dniu 26 października 2012 r. Rada Gminy, po zapoznaniu się z opinią Komisji, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ustawy o referendum lokalnym, podjęła uchwałę Nr XX/131/12 w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Kamienica i utworzenia Gminy Szczawa. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskowany podział Gminy Kamienica doprowadzi do zniszczenia tradycyjnych więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych, które kształtowały się od kilku stuleci. Argumentowano to również tym, iż obszar planowanej Gminy Szczawa wykraczałby poza granice sołectwa Szczawa, w szczególności obejmując dużą część sołectwa Zasadne. Uchwała ta, wraz z uzasadnieniem, została doręczona Panu M. M. – pełnomocnikowi inicjatorów referendum – dnia 30 października 2012 r. W dniu 13 listopada 2012 r. inicjatorzy referendum lokalnego: M. M., M. F., T. K., W. M., K. W., J. R., J. N., S. C., P. L., F. G., B. G., J. C., J. W., J. M., G. D., J. W., Z. O., J. B., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy odrzucającą wniosek o referendum. Skarżący zarzucili uchwale naruszenie przepisu art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483), poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach tej wspólnoty oraz przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Skarżący podnieśli, że Rada Gminy Kamienica nie wykazała istnienia przesłanek uzasadniających odrzucenie wniosku o referendum, tj. braku spełnienia wymogów ustawy, bądź zmierzania do sprzeczności z prawem. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 943/12 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt. III SA/Lu 689/12) skarżący wywiedli, że ocena, czy wniosek nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, należy odnosić do regulacji przepisu art. 4c. ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. dokonywanej przez właściwego wojewodę analizy dotyczącej skutków podziału gminy. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga jest bezzasadna, albowiem kwestionowana w skardze uchwała nie jest niezgodna z prawem. Rada Gminy Kamienica wnosi o jej oddalenie, albowiem stwierdzenie, że referendum miałoby prowadzić do rozwiązania sprzecznego z prawem było wystarczającą przesłanką do podjęcia zaskarżonej uchwały. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga inicjatora referendum zasługuje na uwzględnienie. Wskazane naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada Gminy Kamienica, wydając uchwałę Nr XX/131/12 z dnia 26 października 2012 r., błędnie przyjęła, że treść przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje w związku z jej kompetencją do odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w prawie podziału Gminy Kamienica i utworzenia Gminy Szczawa. Rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku referendum, nawet w przypadku opowiedzenia się mieszkańców za podziałem Gminy Kamienica i utworzeniem Gminy Szczawa, nie przesądziłoby o zmianach będących przedmiotem referendum, albowiem referendum ma jedynie dać odpowiedź na pytanie, czy mieszkańcy chcą podziału Gminy Kamienica. Wynik referendum, gdyby mieszkańcy opowiedzieli się za podziałem gminy, byłby w niniejszej sprawie wiążący dla Rady Gminy, co do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie stosownych zmian do Rady Ministrów. W takim wypadku stanowisko mieszkańców wyrażone w referendum stanowiłoby spełnienie wymogu skonsultowania zmian granic gminy z mieszkańcami. Jednakże wynik takich konsultacji nie wiąże Rady Ministrów. Podział istniejących oraz tworzenie nowych gmin jest wyłączną kompetencją Rady Ministrów (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), która czyni to za pomocą rozporządzenia, będącego aktem wykonawczym do ustawy. W przypadku zmiany granic i tworzenia nowych gmin, Rada Ministrów związana jest treścią norm prawnych, w tym także i tych wynikających z przepisów art. 4-4c ustawy o samorządzie gminnym. W skardze kasacyjnej reprezentowana Rada Gminy Kamienica zaskarżyła powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ( Dz. U. 2001, nr 142. poz. 1591 z późn. zm) o samorządzie gminnym poprzez nietrafne przyjęcie, że treść tego przepisu nie pozostaje w związku z kompetencją Rady Gminy do odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Kamienica i utworzenia Gminy Szczawa, w sytuacji gdy przedmiotowy wniosek prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem tj. z treścią wskazanego przepisu; art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Kamienica z dnia 26 października 2012 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek nie spełnia wymogów ustawowych oraz prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a., oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Rada uznała za zasadne, że zmiana granic gminy Kamienica poprzez dokonanie jej podziału nie znajduje uzasadnienia w przesłankach warunkujących dopuszczalność takiej modyfikacji, które wskazane są w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 15 ust 2 Konstytucji. Przesłanki wszczęcia procedury w zakresie podziału gminy a w konsekwencji zmian jej granic, uzasadnia jedynie interes publiczny. Tylko interes publiczny, zakotwiczony w wartościach konstytucyjnie chronionych, może skutecznie konkurować z inną wartością konstytucyjnie chronioną w demokratycznym państwie prawa jaką jest stabilizacja wewnętrznych stosunków społeczno - terytorialnych. Dla oceny czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z publicznym interesem lokalnym istotne znaczenie mają następujące czynniki: ocena, czy chodzi o względy o których mowa w art. 15 ust. 2 Konstytucji, tj. po pierwsze polepszenie poprzez taką zmianę więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych oraz po drugie, polepszenie zdolności wykonywania zadań publicznych przez gminę. Istotne dla wskazanej oceny jest również dążenie do zapewnienia jednorodnego układu osadniczego i przestrzennego gminy. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w kontekście stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zwłaszcza mając na względzie argumentację mieszkańców społeczności lokalnej wyrażającą stanowczą dezaprobatę, co do podziału Gminy Kamienica i utworzenia Gminy Szczawa, żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie występuje. Podział istniejącej Gminy Kamienica w żadnej mierze nie zapewni polepszenia zdolności realizacji zadań publicznych nałożonych na samorząd przez Konstytucję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię. W przypadku podniesienia tego zarzutu ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepisy art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. 2001, nr 142. poz. 1591 z późn. zm) i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz. U. z 2000 r. nr 88, poz. 985 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz." Wydanie rozporządzenia wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami (art. 4a ust. 1). W sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy może być przeprowadzone referendum lokalne z inicjatywy mieszkańców (art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W przypadku przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy nie przeprowadza się konsultacji z mieszkańcami (art. 4a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że ustawodawca przewidział alternatywne formy wypowiadania się mieszkańców w sprawie utworzenia, łącznia, podziału, zniesienia czy ustalania nowych granic gmin – konsultacje lub referendum. Zmianę granic gminy, w tym zmianę polegającą na likwidacji (zniesieniu) danej jednostki, zawsze muszą poprzedzać konsultacje z zainteresowaną społecznością, przeprowadzane w sposób mający zapewnić im możliwie największą reprezentatywność (powszechność), oraz może poprzedzić przeprowadzenie w tej sprawie referendum lokalnego (gminnego), które będzie traktowane, jako szczególna forma konsultacji z mieszkańcami i którego wyniki będą odzwierciedlać stosunek miejscowej społeczności do projektowanej zmiany granic (zob. A. Feja-Paszkiewicz, Ustalenie i zmiana granic gmin w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – wybrane problemy, "Przegląd Prawa i Administracji" nr LXXXIII, Wrocław 2010, s. 21-147). Wynik konsultacji (referendum) ma znaczenie nie tylko polityczne, ale i prawne - konsultacje (referendum) są nieodzowną przesłanką zmian. Wyniki konsultacji (referendum) odzwierciedlają bowiem nie tylko stanowisko wspólnot mieszkańców, jeśli chodzi o ocenę działania organów ich "własnych" gmin, ale także stosunek do spornego terytorium (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. K 1/03, OTK-A 2003, nr 8, poz. 85). Przepis art. 4 ust. 3 stanowi, że "ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzy społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych". Artykuł 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wraz z art. 15 ust. 2 Konstytucji zobowiązuje Radę Ministrów do takiego kształtowania granic gmin, ażeby zapewnić zarówno gminie powiększanej, jak i tej, której powierzchnia się zmniejsza terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny. Rada Ministrów obowiązana jest nie tylko dążyć do ukształtowania granic gminy zgodnie z kryteriami ustawowymi, lecz musi zapewnić gminie terytorium, którego jednorodność jest poznawana po układzie osadniczym i przestrzennym. Przepis ten wymienia zatem następujące czynniki, którymi kierować się należy przy ustalaniu i zmianie granic. Po pierwsze, należy się kierować zapewnieniem obydwu gminom terytorium możliwie jednorodnego ze względu na układ osadniczy i przestrzenny. Po drugie, należy uwzględniać stan więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych, jakie ukształtują się w wyniku zmiany w obydwu gminach w porównaniu ze stanem tych więzi sprzed zmiany. Po trzecie należy kierować się zapewnieniem zdolności do wykonywania zadań publicznych. Zawarte w tym przepisie postanowienia traktować należy jako wytyczne treściowe dla tak szczególnego rodzaju rozporządzeń, jak rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin. Rozporządzenia, o których mowa w art. 4 ustawy są w istocie rozstrzygnięciami indywidualnymi, a więc mają pewne znamiona konkretności. Materia rozstrzygnięć powoduje, że wytyczne treściowe do wydawania rozporządzeń mają charakter raczej kierunkowy, tzn. "naprowadzający" niejako na ochronę pewnych dóbr przy podejmowaniu decyzji o zmianie granic (zob. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. K 1/03, OTK-A 2003, nr 8, poz. 85). Ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane w formie rozporządzenia wydanego przez Radę Ministrów to mechanizm podstawowy, który ma polegać na "szczegółowych korektach" granic gmin. Chodzi tu o jednostkowe rozstrzygnięcia, podejmowane w oparciu o wiedzę na temat danej gminy (gmin), z zachowaniem kryteriów wskazanych w ustawie o samorządzie gminnym. Postanowienia art. 4a ustawy o samorządzie gminnym w sposób jasny i precyzyjny dookreślają i precyzują zasady zmiany granic gmin, co ułatwia wykładnię przepisów zawierających delegację do wydania stosownego rozporządzenia przez Radę Ministrów, czyli art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 4 i art. 4a tworzą system szczegółowo określonych zasad proceduralnych tworzenia, łączenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic. Warunki (sposoby) dokonywania zmian w tym postępowaniu spełniają niejako podwójną rolę. Mogą one wyrażać ów publiczny interes lokalny, w imię którego zainteresowana rada zasadnie żąda zmiany granic. Przede wszystkim spełniają rolę gwarancyjną, jeśli chodzi o ochronę interesów tych gmin, których terytorium miałoby ulec zmniejszeniu. (zob. wyrok TK z dnia 5 listopada 2001 r., sygn. U. 1/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 247). W świetle powyższych rozważań trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Gminy Kamienica, wydając uchwałę Nr XX/131/12 z dnia 26 października 2012 r., błędnie przyjęła, że treść przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, pozostaje w związku z jej kompetencją do odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w prawie podziału Gminy Kamienica i utworzenia Gminy Szczawa. Referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Organ stanowiący jest przy tym związany treścią wniosku i nie może dowolnie go interpretować. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że nie można dokonywać oceny wniosku mieszkańców o przeprowadznie referendum w sprawie podziału Gminy Kamienica, powołując się na przesłanki, które będą przedmiotem badania dopiero na etapie podejmowania przez Radę Ministrów rozstrzygnięcia co do dopuszczalności przeprowadzenia podziału gminy. Odwołanie się, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, do szkodliwości dla mieszkańców wniosku o przeprowadzenie referendum z tego powodu, że ewentualne dokonanie podziału gminy doprowadzi do zniszczenia tradycyjnych więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych, uznać należy za wykroczenie przez Radę Gminy Kamienica poza kryteria normatywne, w oparciu o które władna ona była dokonać kontroli przedmiotowego wniosku o przeprowadzenie referendum. Ocena, czy wniosek mieszkańców nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, należy odnosić do regulacji przepisu art. 4c. ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. do dokonywanej przez właściwego wojewodę analizy dotyczącej skutków podziału gminy. W niniejszej sprawie, skoro wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum obejmował przedmiot zgodny z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie zachodziły przesłanki negatywne określone w ust. 3 tego przepisu, wniosek ten spełniał wymogi proceduralne ustawy oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, Rada Gminy Kamienica miała obowiązek podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Odwoływanie się przez Radę Gminy do argumentacji dotyczącej skutków podziału gminy, nie mogło stanowić podstawy do odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum w tej sprawie. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 1 P.p.s.a.