I OSK 535/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/12 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 4 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1023/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 24 lutego 1988 r. H. Ż. z d. B. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy w Wadowicach o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione w B., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Wadowicach z [...] października 1988 r., znak: [...] i aktu notarialnego z [...] listopada 1988 r. Rep. [...], H. Ż. nabyła w ramach ekwiwalentu za mienie zabużańskie prawo użytkowania wieczystego działki budowlanej położonej w Wadowicach. Prawo to zostało przekształcone odpłatnie w prawo własności ww. nieruchomości decyzją Burmistrza Wadowic z [...] maja 2008 r., znak: [...] na rzecz W. M. - córki i spadkobierczyni H. Ż. (postanowienie Sądu Rejonowego w Wadowicach z [...] grudnia 2001 r., [...]). Starosta Wadowicki zaświadczeniem z [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] znak: [...], wydanym na podstawie art. 212 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 stycznia 1998 r. w sprawie zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości i opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.) stwierdził, że H. Ż. jest uprawniona do otrzymania rekompensaty za mienie pozostawione za granicą. Starosta biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła częściowa realizacja prawa do rekompensaty, ustalił kwotę świadczenia należnego H. Ż. na kwotę 171.000 złotych. Starosta stwierdził, że uprawnienia do ekwiwalentu zostały ustalone na podstawie dokumentów przyjętych przez Kierownika byłego Urzędu Rejonowego w Wadowicach oraz 1) oświadczenia świadka B. D. z 15 marca 2001 r. i 2) oświadczenia wnioskodawczyni H. Ż. z 12 marca 2001 r. Wnioskiem z 17 czerwca 2006 r. W. M. zwróciła się do Wojewody Małopolskiego o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty - potwierdzonej zaświadczeniem Starosty Wadowickiego z [...] kwietnia 2001 r. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090), zwanej dalej "ustawą zabużańską", odmówił W. M. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty wynikającej z zaświadczenia Starosty Wadowickiego. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wojewódzki stwierdził, że zawarty w art. 7 ust. 3 cyt. ustawy, obowiązek ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty dotyczy wyłącznie osób, które tego prawa w ogóle nie zrealizowały. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody z [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister wskazał, że brak było możliwości dokonania adnotacji na zaświadczeniu w odniesieniu do wnioskodawcy, który częściowo zrealizował prawo do rekompensaty. Wniosek strony o wpis do rejestru należało potraktować jako wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożony na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Pismem z 16 października 2008 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r., wezwał W. M. do uzupełnienia materiału dowodowego, informując w szczególności jakie dokumenty mogą być uznane w świetle ww. ustawy za dowody świadczące o posiadaniu prawa własności mienia zabużańskiego. Pismem z 23 lutego 2011 r. organ wezwał stronę do wskazania, czy wniosek z 17 czerwca 2006 r. traktować należy, jako wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim zaświadczenia Starosty Wadowickiego, czy jako wniosek o ustalenie pozostałej części prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w miejscowości B. w trybie ustawy zabużańskiej z 8 lipca 2005 r. Organ wskazał przy tym, że zaświadczenie Starosty nie podlega ujawnieniu w rejestrze z uwagi na częściową realizację prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 3 ustawy). W. M. w piśmie z 10 marca 2011 r. wskazała, że wnosi o wydanie decyzji w sprawie pozostałej części rekompensaty za nieruchomości pozostawione w miejscowości B. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Małopolski odmówił W. M. potwierdzenia prawa do rekompensaty w pozostałej części z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że z treści oświadczeń nie wynikało, jaką powierzchnię miała działka ziemi, zabudowana domem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, jakiego rodzaju i powierzchni był wspomniany budynek gospodarczy, oraz jaką powierzchnię miał dom mieszkalny oraz ogród. Wojewoda Małopolski wystąpił do Archiwum Państwowego w Krakowie, Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz archiwów zagranicznych na Litwie z prośbą o odszukanie dokumentów, które potwierdziłyby rodzaj i powierzchnię nieruchomości pozostawionych w B. Poszukiwania wspomnianych dokumentów przyniosły negatywny skutek. W odwołaniu od tej decyzji W. M. podniosła, że wniosła o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, a organ przystąpił do ustalania prawa do rekompensaty, zamiast ustalić stopień realizacji tego prawa w stosunku do limitu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy. Podała, że Starosta Wadowicki zaświadczeniem z [...] kwietnia 2001 r. przyznał jej matce prawo do rekompensaty za mienie pozostawione w B. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję. W ocenie organu, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie świadczy o tym, że strona nie przedłożyła w trakcie prowadzonego postępowania dokumentów, które w świetle przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty można by uznać za dowody świadczące o posiadaniu przez H. Ż. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości B. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia: S. N., B. D., J. P. i T. P., z których wynika, że H. Ż. była właścicielką 4-pokojowego domu mieszkalnego w B. oraz zabudowań gospodarczych i ogrodu. Oświadczenia te nie mogą być jednak uznane za dowody świadczące o własności mienia zabużańskiego, gdyż nie spełniają one warunków określonych w art. 6 ust. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. Organ wskazał, że pismem z 16 października 2008 r. Wojewoda Małopolski wezwał W. M. do uzupełnienia materiału dowodowego, informując w szczególności jakie dokumenty mogą być uznane w świetle przepisów ww. ustawy zabużańskiej za dowody świadczące o posiadaniu prawa własności mienia zabużańskiego. Strona nie przedstawiła takich dokumentów. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe nie mogą być uznane za dowody świadczące o posiadaniu prawa własności mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Polski, gdyż operaty te opierają się na zeznaniach świadków, które nie spełniają wymogów zawartych w przepisach obowiązującej ustawy zabużańskiej. Stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu nie udowodniono, że H. Ż. dysponowała prawem własności nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium RP, a zatem potwierdzenie prawa do rekompensaty jej następczyni prawnej - W. M. jest niemożliwe. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując, że w sytuacji, gdy poprzednik prawny wnioskodawcy częściowo zrealizował prawo do rekompensaty, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do zastosowania art. 7 ust. 3 i 4 ustawy zabużańskiej. Prawo do rekompensaty służy osobom, które spełniają warunki określone w art. 2 i art. 3 powołanej ustawy, jednakże przepisy tego aktu prawnego, wśród tak określonych podmiotów wyróżniają ubiegających się po raz pierwszy o prawo do rekompensaty (art. 5 ust. 1) i posiadających już prawo do rekompensaty (art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 3), przy czym w tej drugiej grupie ujawnia się jeszcze podział na tych, którzy częściowo zrealizowali służące im prawo oraz tych, którzy nie zrealizowali go w ogóle. Te grupy podmiotów da się wyróżnić z przepisów dotyczących procedury realizacji prawa. Z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy zabużańskiej wynika, że do jednej grupy zaliczono zarówno ubiegających się po raz pierwszy, jak i legitymujących się częściową realizacją prawa, zaś do drugiej tylko posiadających potwierdzenie prawa bez jego realizacji. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 23 października 2009 r., I OSK 60/09; wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2012 r., I SA/Wa 2451/11). Przepisy art. 7 ust. 3 i 4 powołanej ustawy normują sytuację osób, które legitymują się m.in. zaświadczeniem potwierdzającym prawo do rekompensaty wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, a prawo to w ogóle nie zostało zrealizowane. Tylko te osoby uprawnione są zatem do złożenia wniosku o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Uprawnieniu tych osób odpowiada zaś obowiązek organu ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. W sprawie niniejszej jest zaś bezsporne, że H. Ż. nabyła w ramach ekwiwalentu za mienie zabużańskie prawo użytkowania wieczystego działki budowlanej położonej w Wadowicach, które to prawo zostało przekształcone odpłatnie w prawo własności nieruchomości decyzją Burmistrza Wadowic z [...] maja 2008 r. Poprzedniczka prawna wnioskodawczyni prawo do rekompensaty częściowo zatem zrealizowała. W takim przypadku, strona mogła złożyć jedynie wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 5 powołanej ustawy. Organ w toku postępowania, wypełniając w tym zakresie – wyrażony w art. 9 k.p.a. – obowiązek należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw, wyraźnie wskazał na to stronie w piśmie z 23 lutego 2011 r. Prawidłowo również Wojewoda zwrócił się wówczas do wnioskodawczyni o doprecyzowanie wniosku z 17 czerwca 2006 r. Wbrew twierdzeniom skargi, nie ulega wątpliwości, że doprecyzowując wniosek W. M. wniosła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w pozostałej części. Zasadnie zatem organy prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w pozostałej części. W ocenie Sądu, organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego oraz procesowego. Prawo do rekompensaty na gruncie przepisów obowiązującej ustawy przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia łącznie przesłanki określone w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie zaś do art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że dowodami tymi mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia; 2) orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny; 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw; 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. W przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, ustawodawca jako dowód świadczący o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz o rodzaju i powierzchni nieruchomości dopuścił, zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy, oświadczenia dwóch świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali, w miejscowości w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami RP, lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi – w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W świetle powyższego, jedną z przesłanek warunkujących potwierdzenie prawa do rekompensaty jest przedłożenie dowodu świadczącego o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP z przyczyn określonych w art. 1 oraz o ich rodzaju i powierzchni. Niespełnienie tej przesłanki, niezależnie od spełnienia innych, nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji. W ocenie Sądu, organ nie dysponując takim dowodem, prawidłowo odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty w pozostałej części z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że nie wykazano w tym postępowaniu, aby H. Ż. dysponowała prawem własności nieruchomości, co do której skarżąca domaga się potwierdzenia prawa do rekompensaty. W aktach brak jest dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Oświadczenia dwóch świadków S. N. i B. D. – jak prawidłowo wskazał organ – nie mogą być uznane za dowody, albowiem nie spełniają warunków określonych w art. 6 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, zaś J. P. i T. P., którzy również złożyli oświadczenia są osobami bliskimi w stosunku do H. Ż. i W. M., a zatem i ich oświadczenia nie mogą stanowić dowodu wymaganego przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mimo podjęcia przez organ działań w celu uzyskania dokumentów, nie udało się ich odnaleźć. Sama strona żadnego dokumentu zaś w tym zakresie nie przedłożyła. Sąd za trafne uznał stwierdzenie organu, że dowodem na pozostawienie nieruchomości nie jest treść operatów szacunkowych, na które strona powoływała się w odwołaniu. W ocenie Sądu, na wynik sprawy w niniejszym postępowaniu nie wpływa okoliczność błędnego dokonania w 2006 r. adnotacji na zaświadczeniu Starosty, a następnie jej anulowania, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby dokonano rejestracji. Nadto, jak wskazano już na wstępie, w przypadku częściowej realizacji prawa do rekompensaty, nie znajduje zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy. Organ wprawdzie w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania w tym zakresie, jednakże to uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasadnie strona podnosi, że sprawa załatwiona została z naruszeniem art. 35 k.p.a., jednakże przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi. Nieuzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2, czy art. 4, który stanowi, że prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie niniejszej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne. Strona w żaden sposób nie wskazuje w jaki sposób organ miałby ten przepis naruszyć. Sąd nie stwierdził także w niniejszej sprawie naruszenia powołanych przez skarżącą przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skargą kasacyjną W. M. zaskarżyła opisany wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 pkt 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2012 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Minister Skarbu Państwa w sposób prawidłowy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2011 r. w której błędnie przyjęto, że skarżąca nie przedłożyła dowodu świadczącego o pozostawieniu przez H. Ż. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn określonych w art. 1 ustawy zabużańskiej oraz o ich rodzaju i powierzchni, pomimo że w aktach sprawy znajduje się dowód na wskazane wyżej okoliczności w postaci dokumentu urzędowego - Zaświadczenia Starosty Wadowickiego nr [...] z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 pkt 3 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2012 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że Minister w sposób prawidłowy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2011 r. pomimo iż organy I i II instancji w sposób niewyczerpujący rozpoznały materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie z uwagi na pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Starosty Wadowickiego nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 pkt 3 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2012 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że Minister Skarbu Państwa w sposób prawidłowy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2011 r., pomimo że Wojewoda odmówił potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty mimo stwierdzenia przez inny organ administracji dokumentem urzędowym w postaci zaświadczenia, że H. Ż. jest uprawniona do otrzymania rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju. Z ostrożności procesowej na wypadek nie uwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2012 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że Minister w sposób prawidłowy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2011 r. w której błędnie przyjęto, że dowody przedłożone przez skarżącą są niewystarczające dla uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. Ż. nieruchomości w miejscowości B., okręg [...]. Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu administracji - Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając pierwszy zarzut skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie pominął przedłożony przez skarżąca dowód w postaci dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie Starosty Wadowickiego nr [...] z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] stwierdzające, że H. Ż. jest osobą uprawnioną do otrzymania rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną w miejscowości B., okręg [...]. W art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy zabużańskiej - na który powołał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - ustawodawca wyraźnie wskazał, że dowodami, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną są dokumenty urzędowe. Ustawodawca w żaden sposób nie zawęził tego pojęcia, wskazując, że chodzi mu o dokumenty wydane w danym okresie czasu, czy też przez dane organy. Dlatego też, ogromne zdziwienie strony postępowania budzi fakt, że w niniejszej sprawie organy administracji I i II instancji, a następnie WSA w Warszawie uznały, że skarżąca nie udowodniła w odpowiedni sposób pozostawienia przez H. Ż. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn określonych w art. 1 ustawy zabużańskiej, pomimo że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się dokument urzędowy - Zaświadczenie Starosty Wadowickiego nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Zaświadczenie stanowi dokument urzędowy – będący dowodem na wskazane wyżej okoliczności. Dokument ten potwierdza okoliczność pozostawienia przez H. Ż. majątku w miejscowości B. w związku z II wojną światową - czyli tę okoliczność, która w ocenie rozstrzygających przedmiotową sprawę organów administracji i Sądu uznana została za nieudowodnioną - oraz spełnia wymogi z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy zabużańskiej, stanowi bowiem dokument urzędowy. Moc dowodowa tego dokumentu nie została w żaden sposób podważona w toku toczącego się postępowania. Jednakże, organy administracji wydając decyzje w niniejszym postępowaniu nie zauważyli tego dowodu wskazując, że okoliczność posiadania prawa własności do majątku pozostawionego za granicą przez H. Ż. nie została udowodniona przez skarżącą. Zaakceptowanie powyższego stanu rzeczy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oznacza, że przeprowadzona kontrola legalności decyzji administracyjnych jest nieprawidłowa i konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Odnosząc się do drugiego zarzutu, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem o charakterze inkwizycyjnym i to rolą organu prowadzącego postępowanie, a nie strony, jest wszechstronne zebranie i rozpatrzenie całego niezbędnego materiału dowodowego, jak również analiza stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie, czego wyrazem jest ogólna dyrektywa postępowania wyrażona w art. 7 k.p.a. Postępowanie organów administracji w przedmiotowej sprawie stanowi rażące zaprzeczenie zasady stanowiącej nakaz wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zaświadczenie Starosty Wadowickiego nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. potwierdza, że H. Ż. pozostawiła nieruchomość poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną, określając nawet wysokość świadczenia należnego jej z tego tytułu w oparciu o wartość pozostawionego mienia oszacowaną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji odmownej z [...] kwietnia 2012 r. Minister Skarbu Państwa sam wskazywał, że "za dowód posiadania prawa własności nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski uznać należy w pierwszej kolejności dokument urzędowy (...)" (s. 5 decyzji). Organy administracji zupełnie pominęły opisywane zaświadczenie wydając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie - tak jakby dokumentu takiego w ogóle nie było, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował taki stan rzeczy. Uzasadniając trzeci zarzut wskazano, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych rozstrzygnięć, jak i prawa nabyte in abstracto. Zdaniem Trybunału treścią zasady praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zarówno w poprzednim jak i w aktualnym stanie prawnym zasada ochrony praw nabytych wywodzona jest z ogólnej zasady państwa prawnego, na równi z dwiema innymi fundamentalnymi zasadami ustrojowymi - państwa demokratycznego i państwa sprawiedliwego. Działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie było sprzeczne z zasadą ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Należy stanowczo podkreślić, że zaświadczeniem nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. organ administracji - Starosta Wadowicki stwierdził, że H. Ż. jest uprawniona do rekompensaty za mienie pozostawione za granicą, przyznając jej w ten sposób określone prawo. Tym samym, za rażąco sprzeczne z zasadą ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 2 Konstytucji należy uznać działanie organów państwa, które mimo istnienia wydanego wobec strony postępowania dokumentu urzędowego potwierdzającego pewne uprawnienie, w sposób arbitralny i nieuzasadniony pozbawiają ją kolejnym rozstrzygnięciem tego prawa. Tym samym także w tym zakresie rozstrzygnięcie WSA w Warszawie, utrzymujące w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2012 r., mimo rażącego naruszenia zasad konstytucyjnych oraz przepisów ustawy zabużańskiej zasługuje na uchylenie. W związku z czwartym zarzutem skagi kasacyjnej przywołano art. 6 ustawy zabużańskiej i podniesiono, że w art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej wymieniając katalog dowodów posłużono się zwrotem "w szczególności". co prowadzi do wniosku, że oprócz dowodów wskazanych w tym przepisie, wskazane tam okoliczności można udowodnić także za pomocą innych środków dowodowych, takich jak przedłożone przez skarżącą zaświadczenie Starosty Wadowickiego nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. (gdyby zaświadczenia tego nie uznać za dowód urzędowy), czy też oświadczenia świadków - S. N., B. D., J. P. i T. P. Z kolei w art. 6 ust. 5 ustawy wskazano, że w przypadku braku dowodów w postaci urzędowego opisu mienia albo orzeczenia wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, możliwe jest ich zastąpienie poprzez oświadczenia dwóch świadków, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. W przepisie nie wskazano jednak, że jest to jedyny dopuszczalny "zastępczy" środek dowodowy. Nie można mówić przeto by zostało w ten sposób wprowadzone jakiekolwiek ograniczenie dowodowe. W związku z tym, mając na względzie art. 75 § 1 k.p.a., wskazane powyżej dowody powinny być wzięte pod uwagę przez organ administracji rozpoznający sprawę z wniosku W. M. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodów. Zatem, nawet jeżeli uznać, że oświadczenia świadków nie spełniają wymogów obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej, to organy administracji nie mogą przyjmować fikcji, że oświadczeń takich nie ma. Przeciwnie, oświadczenia takie stanowią dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i jako takie powinny zostać poddane ocenie organu administracji. Przy czym zważyć należy, że wszystkie dowody zgromadzone w niniejszej sprawie potwierdzają, że H. Ż. pozostawiła mienie poza granicami państwa polskiego. Dopiero jeżeli z puli dowodów wyeliminuje się oświadczenia świadków, a także nie dostrzeże się urzędowego zaświadczenia potwierdzającego prawo do rekompensaty oraz zeznań samej H. Ż., możliwe jest dojście do takich wniosków, do jakich doszły organy administracji w niniejszej sprawie. W kontekście art. 75 § 1 k.p.a. należy zwrócić uwagę, że organy administracji z niewiadomych przyczyn nie oparły swoich ustaleń również na zeznaniach H. Ż., która potwierdzała fakt pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. Również i tej okoliczności nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptując wadliwy sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji publicznej. Wskazać nadto należy, że przedłożone przez skarżącą dowody z oświadczenia świadków: S. N., i B. D., składane były w poprzednim stanie prawnym, kiedy ich forma była wystarczająca. Absurdem jest zatem zarzucanie braku zachowania wymogów formalnych przez oświadczenia świadków i dyskredytowanie ich z tego powodu, w sytuacji, w której w momencie ich złożenia, żadne dodatkowe wymagania formalne nie obowiązywały, a oświadczenia spełniały wszelkie wymagania formalne obowiązujące w dacie ich złożenia. Wszystkie przedłożone przez skarżącą dowody, nawet jeśli same w sobie nie spełniają wymagania dotyczącego formy, to jednak tworzą razem pewną spójną całość, co niewątpliwie powinno mieć znaczenie dla organów rozstrzygających przedmiotową sprawę. Wszystkie przedłożone przez Wiesławę Moskała dowody są ze sobą spójne i nawet gdyby uznać, że jeden z nich jest niewystarczający dla potwierdzenia prawa własności pozostawionej nieruchomości, stwierdzić należy, że wszystkie razem w jasny sposób wskazują na fakt, iż H. Ż. była właścicielką nieruchomości miejscowości B., okręg [...]. Tym samym, należy uznać za błędne rozstrzygnięcia organów administracji i akceptujące je orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Ministra WSA w Warszawie przy wydaniu zaskarżonego wyroku właściwie zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. W niniejszej sprawie poprzedniczka prawna wnioskodawczyni prawo do rekompensaty częściowo zrealizowała, więc w tym przypadku strona mogła złożyć jedynie wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 5 ustawy zabużańskiej. Należy wskazać, że prawo do rekompensaty na gruncie przepisów obowiązującej ustawy przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia łącznie przesłanki określone w art. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zabużańskiej, do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że dowodami tymi mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia; 2) orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny; 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw; 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. W przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, ustawodawca jako dowód świadczący o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz o rodzaju i powierzchni nieruchomości dopuścił, zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy, oświadczenia dwóch świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali, w miejscowości w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami RP, lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W niniejszej sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można było potwierdzić prawa do rekompensaty. Pomimo negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jest ono oparte na podstawie obowiązujących przepisów prawnych, a zatem realizuje zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zatem, działanie organu określone zostało przez przepisy prawa i wypełniło znamiona działania zgodnego z zasadą praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu, że błędnie organy administracji publicznej uznały, że skarżąca nie przedłożyła dowodu świadczącego o pozostawieniu przez H. Ż. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn określonych w art. 1 ustawy zabużańskiej oraz o ich rodzaju i powierzchni, pomimo że w aktach sprawy znajduje się dowód na wskazane wyżej okoliczności w postaci dokumentu urzędowego, to znaczy zaświadczenie Starosty Wadowickiego z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], znak: [...]. Powyższe zaświadczenie potwierdza jedynie, że H. Ż. jest osobą uprawnioną do otrzymania rekompensaty za mienie pozostawione za granicą. Nie jest ono natomiast zaświadczeniem w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu) w części określonej jako "Opis mienia", ponieważ Starosta Wadowicki nie potwierdził w niej urzędowo, że H. Ż. była właścicielką opisanego tam mienia, a jedynie wskazał, jakie okoliczności faktyczne uzasadniają wydane przez niego zaświadczenie, że H. Ż. jest osobą uprawnioną do otrzymania rekompensaty za mienie pozostawione za granicą. Ponadto należy zauważyć, że zaświadczenie Starosty Wadowickiego z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], znak: [...] było aktualne na dzień wystawienia, tj. [...] kwietnia 2001 r. Z tego względu, przyjęty w nim stan faktyczny nie mógł zostać zaakceptowany w toku postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia W. M. prawa do rekompensaty w pozostałej części, ponieważ dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny przyjęty przez Starostę Wadowickiego nie spełniają wymagań okreslonych w art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dodać należy, że skarżąca - mimo stosownego wezwania - nie przedstawiła żadnych dowodów spełniających wymagania określone w ustawie zabużańskiej. Z drugiej zaś strony organy administracyjne podjęły wszelkie czynności mające na celu ustalenie prawa własności H. Ż. do nieruchomości pozostawionej w B. (w tym wystąpienie do Archiwum Państwowego w Krakowie i Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz Konsulatu Generalnego RP w Wilnie), jednakże okazały się one bezskuteczne. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.