I OSK 2817/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. N. A. J. [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 332/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W. M. N. A. J. [...] na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 64/12, odrzucił skargę W. M. N. A. J. [...] na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia do najmu zamiennego lokalu użytkowego. Sąd uznał, że Prezydent m.st. Warszawy nie jest władny do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez Zarząd Dzielnicy m.st. Warszawy. A zatem, w ocenie Sądu, skoro w sprawie w której wniesiono skargę organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do wydania decyzji ani żadnego innego aktu z zakresu administracji publicznej, to tym samym skarga na bezczynność organu w tej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1677/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. M. N. A. J. [...], uchylił powyższe postanowienie z dnia 19 marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, Prezydent m. st. Warszawy jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, a źródłem jego uprawnienia jest § 62 ust. 1 i 2 i § 64 ust. 2 i ust. 3 Statutu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy. W końcowej części uzasadnienia, Sąd II instancji dodatkowo zaznaczył, że nie wypowiadał się co do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 101a ustawy o samorządzie gminnym i nie rozważał, czy przepis ten może stanowić podstawę do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, ponieważ dokonywanie oceny prawnej w tym zakresie byłoby przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podmiot domagający się ochrony sądowoadministracyjnej może wnieść skargę również na bezczynność organu samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Prezydenta m.st. Warszawy) w przedmiocie przewidzianych prawem obowiązków (w tym przypadku obowiązków przewidzianych prawem miejscowym – statutem dzielnicy) w stosunku do aktów organów dzielnicy, przy czym także i w tym przypadku muszą być spełnione warunki określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tzn. zarzut bezczynności musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, ze w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wiążącej oceny prawnej tylko w zakresie uprawnień Prezydenta m.st. Warszawy w stosunku do uchwał Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, a ocenę dopuszczalności skargi, wniesionej w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, na wskazaną na wstępie bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy - jako organu nadzoru - w stosunku do uchwały Zarządu, pozostawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd I instancji stwierdził, że zarzut bezczynności postawiony wobec Prezydenta m.st. Warszawy może dotyczyć tylko tych jego uprawnień nadzorczych, które dotyczą uchwał zarządu dzielnicy podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednak do tej kategorii uchwał nie można zaliczyć zakwestionowanej przez Wspólnotę przed Prezydentem m.st. Warszawy uchwały. Uchwała ta została bowiem podjęta w sprawie przeznaczenia do najmu na rzecz Polskiego Związku Szachowego zamiennego lokalu użytkowego oraz w sprawie zatwierdzenia wynegocjowanej stawki czynszu. Sąd I instancji uznał, że już sama treść tej uchwały wskazuje, że nie mieści się ona w zakresie wykonywania publicznoprawnych zadań przez zarząd dzielnicy, lecz ma jedynie charakter czynności prawnej dysponenta lokalu, która mimo formy uchwały, stanowi konkretyzację elementów określonego zobowiązania cywilnego - modyfikację dotychczasowej umowy najmu lokalu użytkowego z zastrzeżeniem prawa do jej wypowiedzenia po stronie wynajmującego. W tej sytuacji w ocenie Sądu I instancji, skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przeznaczenia do najmu zamiennego lokalu użytkowego, nie dotyczy uchwały z zakresu administracji publicznej. Natomiast zarzucana bezczynność dotyczy zaniechań Prezydenta m.st. Warszawy wobec uchwały, która wywołuje bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego. Uchwałą tą dokonano w istocie zmiany dotychczasowej umowy najmu lokalu użytkowego i to pomiędzy stronami dotychczasowej umowy cywilnoprawnej, tzn. pomiędzy m.st. Warszawą a Polskim Związkiem Szachowym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. M. N. A. J. [...], postanowieniem z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 332/12, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła W. M. N. A. J. [...], zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia następujących przepisów: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie §64 ust. 5 Statutu Dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy – załącznik Nr 9 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w związku z §64 ust. 2 Statutu w związku z §62 ust. 1 Statutu w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 §1 i §3 tej ustawy w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 184 Konstytucji RP; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 §1 tej ustawy w związku z §64 ust. 5 Statutu w związku z §64 ust. 2 Statutu w związku z §62 ust. 1 Statutu w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 powołanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 §1 i §3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 184 Konstytucji RP; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 101 ust. 1 tej ustawy (w związku z art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 §1 i §3 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 184 Konstytucji RP; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 §1 pkt 1 lub 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W głównych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd I instancji błędnie wskazał, iż przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność w podjęciu przez organ czynności nadzorczej, a nie "sama czynność Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy mająca być przedmiotem czynności nadzorczej". Wskazywano, że Sąd I instancji dokonał "zbędnej" oceny czynności Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy. W razie podjęcia przez Sąd I instancji oceny charakteru samej czynności nadzorczej Prezydenta m.st. Warszawy i bezczynności w tym zakresie, Sąd I instancji powinien ustalić, że jest ona czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) "1. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. 2. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Stosownie do treści art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) "Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. 2. Na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych mogą być wykorzystywane gminne zasoby nieruchomości. 3. Podstawą tworzenia gminnych zasobów nieruchomości są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalane na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Artykuł 5 ust. 4 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r. nr 41 poz. 361 ze zm.) stanowi, że statut dzielnicy nadany przez Radę m.st. Warszawy określa nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów. Zgodnie z §45 Statutu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy (załącznik Nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r.) "Zarząd Dzielnicy w szczególności: (...) 5. gospodaruje mieniem komunalnym powierzonym Dzielnicy (...)". Z powyższych przepisów wynika, że gospodarowanie nieruchomościami gminy – dzielnicy, jest wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej statusu osoby prawnej, a także przysługujących jej prawa własności i innych praw majątkowych. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że z treści uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wynika, iż nie mieści się ona w zakresie wykonywania publicznoprawnych zadań przez zarząd dzielnicy, lecz ma jedynie charakter czynności prawnej dysponenta lokalu, która mimo formy uchwały, stanowi konkretyzację elementów określonego stosunku cywilnoprawnego – modyfikację dotychczasowej umowy najmu lokalu użytkowego z zastrzeżeniem prawa do jej wypowiedzenia po stronie wynajmującego. Treść ww. uchwały uwidacznia jednoznacznie, że jej celem było wyłącznie nawiązanie konkretnego stosunku cywilnoprawnego – umowy najmu określonego lokalu z określonym podmiotem, na określonych, uzgodnionych warunkach (zob. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1436/10). Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "Przepis art. 101a u.s.g. jest przepisem szczególnym i jako taki powinien być stosowany zgodnie z literalnym brzmieniem, bez stosowania wykładni rozszerzającej. Dopuszcza on istnienie skargi, a więc drogę sądową, tylko w przypadku gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych narusza prawa osób trzecich. Zatem sformułowanie >>czynności nakazane prawem<< zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Z obligatoryjnością czynności organ będzie miał do czynienia tylko w przypadku gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności musi wynikać wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem" (postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/11). Skoro uchwała, która stanowi podstawę dla żądania strony, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, ponieważ stanowi konkretyzację elementów konkretnego stosunku cywilnoprawnego, to również żądanie stwierdzenia jej nieważności, jest żądaniem zmiany elementów konkretnego stosunku cywilnoprawnego. Uprawnienie Prezydenta m.st. Warszawy o którym stanowi §64 ust. 3 powołanego Statutu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, tj. stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy w przedmiocie przeznaczenia do najmu zamiennego lokalu użytkowego, wykonywane jest w ramach gospodarowania mieniem komunalnym i w przypadku jego realizacji w niniejszym postępowaniu, wywołałoby skutki w zakresie przede wszystkim stosunków cywilnoprawnych, co zarazem wynika z celu podjętej uchwały, której stwierdzenia nieważności domagała się strona. Potwierdzenie powyższego można także dodatkowo wywieść z ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska w przedmiocie znaczenia terminu "czynność nakazana prawem". Brak nakazu określonego, skonkretyzowanego w przepisach prawa działania, przy jednoczesnym braku wskazania terminu dla jego realizacji, przemawia za przyjęciem, że nie można wywodzić o bezczynności organu, co jednak w niniejszym postępowaniu determinowane jest przede wszystkim charakterem prawnym uchwały, której stwierdzenia nieważności domaga się strona i charakterem uprawnienia Prezydenta m.st. Warszawy, którego ewentualna realizacja w niniejszym postępowaniu, wywołałaby określone skutki w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, a wskazanie na przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnoprawnych stanowisko, co do znaczenia terminu "czynność nakazana prawem", ma charakter pomocniczy wobec głównego nurtu wywodu, koncentrującego się na rozważaniach w przedmiocie charakteru prawnego uchwały, której stwierdzenia nieważności domagała się strona i charakteru uprawnienia Prezydenta m.st. Warszawy, którego ewentualna realizacja w niniejszym postępowaniu, wywołałby skutki w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.