I SA/Wa 1221/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. i H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących R. K. i H. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2012 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku R. i H. K. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2011 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 r., nr [...], orzekającej o przejęciu "na własność Państwa" za spłaty pieniężne od skarżących części gospodarstwa rolnego położonego w S. "[...]", stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni [...] ha - utrzymał w mocy decyzję własną. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia. Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] listopada 1975 roku przejął na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, oznaczone jako działka o numerze [...], położone w S., należące do R. i H. małżonków K. Wnioskiem z 24 lutego 2006 r. byli właściciele wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 roku stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 roku wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Pismem z 12 listopada 2008 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zbadanie zgodności z prawem wydanej przez siebie decyzji z [...] października 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził z urzędu nieważność przedmiotowej decyzji z uwagi na brak właściwości Wojewody do wydania decyzji. Rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2012 roku decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975r. stanowił art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za renetę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.; dalej: "ustawa"). Rozważając przesłanki z art. 28 ustawy organ stwierdził, że z jednej strony: a) w aktach sprawy brak jest wniosku skarżących o przejęcie działki nr [...], b) w protokole z dnia 9 czerwca 2006 r. skarżący oświadczyli, że nie zwracali się z wnioskiem o przejęcie działki nr [...], z drugiej jednak strony: a) w decyzji o przejęciu znajduje się stwierdzenie, że "Ob. K. H. R. złożyli wniosek z dnia w sprawie przejęcia wyżej wymienionych nieruchomości rolnych na własność państwa", b) strony nie zaskarżyły w trybie zwykłym decyzji o przejęciu działki nr [...], zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, c) decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. nie była też kwestionowana w trybach nadzwyczajnych przez ponad 30 lat od daty jej wydania. Zdaniem organu analizując powyższe dowody należy uznać, że dowody przemawiające za złożeniem wniosku o przejęcie, są bardziej przekonywujące niż dowody wskazujące na niezłożenie takiego wniosku. Z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachowała się całość akt archiwalnych z postępowania zakończonego decyzją o przejęciu. Nie zachowało się mianowicie zwrotne potwierdzenie odbioru pierwotnej decyzji, a także wspomniany w treści decyzji wniosek o przejęcie nieruchomości. Brak zachowania stosownej dokumentacji, w tym wniosku o przejęcie, nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji. Nie można zatem wykluczyć, że wniosek powołany w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. został złożony, lecz nie zachował się w zasobach archiwalnych, albo nie został zgłoszony w przewidzianej przepisami formie. W przypadku zaistnienia tej ostatniej okoliczności byłoby to jednak wyłącznie uchybienie formalne, które nie mogłoby skutkować uznaniem decyzji za rażąco naruszającej prawo. Ponadto oświadczenie skarżących, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zawartym w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. stwierdzeniem, że decyzja wydawana jest po rozpatrzeniu ich wniosku. Ponadto organ podkreślił, że po otrzymaniu omawianej decyzji współwłaściciele mieli możliwość zapoznania się z jej treścią, wiec także ze stwierdzeniem, że decyzja wydawana jest po rozpatrzeniu ich wniosku. Gdyby zatem wniosek faktycznie nie został złożony, a z treści otrzymanej przez współwłaścicieli decyzji wyraźnie wynikałoby, że wniosek został złożony uznać należy, iż każdy dbający o swój interes właściciel nieruchomości powinien w takiej sytuacji skorzystać ze środka odwoławczego. W konsekwencji, brak reakcji ze strony współwłaścicieli stanowi pośredni dowód tego, że współwłaściciele nie widzieli niczego niezgodnego z prawem w stwierdzeniu Naczelnika Miasta i Gminy w S., że decyzja wydawana jest po rozpatrzeniu ich wniosku. W kontekście powyższego, oświadczenie stron złożone po ok. 30 latach od zapoznania się z treścią decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S., nie jest wiarygodnym dowodem na to, że współwłaściciele nie złożyli wniosku o przejęcie. Odnosząc się do kolejnej przesłanki z art. 28 ustawy tj. przesłanki niespełniania przez rolnika warunków do uzyskania renty organ stwierdził, iż była ona także spełniona. Warunkiem do uzyskania renty było osiągnięcie wieku 65 lat - mężczyzna lub 60 lat - kobieta (art. 9 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.). W dacie wydania decyzji, tj. w dniu [...] listopada 1975 r. R. i H. K. mieli ukończone odpowiednio: 37 i 45 lat. Biorąc pod uwagę kwestię możliwości prowadzenia towarowej produkcji rolnej albo zgody dożywotnika organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów wskazujących zarówno na możliwość prowadzenia takiej produkcji, jak i na brak takiej możliwości. Brak takich dowodów nie wyklucza jednak, że możliwość prowadzenia towarowej produkcji rolnej w przedmiotowym gospodarstwie była możliwa, pomimo przejęcia działki nr [...]. Przede wszystkim dlatego, że przejęta działka była stosunkowo nieduża ([...] ha) i stanowiła grunty o najsłabszej jakości (klasa V - gleby orne słabe i Vlz - gleby orne najsłabsze, mogące być przeznaczone do zalesienia). Również brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na brak zgody dożywotników, tj. A. K. i M. K. Zauważyć należy, że ewentualnie wymagana zgoda dożywotników, wobec braku szczególnych wymagań, mogła być nawet dorozumiana. Ponadto dożywotnicy, jak strony, nie kwestionowali decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. Zdaniem organu, z powyższych względów brak było podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja z [...] listopada 1975r. została wydana, pomimo braku woli byłych właścicieli gospodarstwa rolnego do przekazania go na rzecz Skarbu Państwa. Wobec tego, że omawiane gospodarstwo zostało przejęte w warunkach spełnienia ustawowych przesłanek, to brak było podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 29 maja 2012r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2012r. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2011 r. W ocenie skarżących obie wymienione decyzje są wadliwe, bowiem rażąco naruszają prawo. Organ rozpoznając sprawę dwukrotnie, nie dostrzegł, że ustalenia faktycznego dokonał juz Wojewoda [...] w decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2006 r. Wprawdzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, lecz uczynił to wyłącznie z powodu naruszenia przez Wojewodę przepisów o właściwości organów. Minister badając decyzję w w/w trybie nie zarzucił jej rażącego naruszenia prawa. Tymczasem w skarżonych decyzjach Minister w istocie podważa ustalenia Wojewody [...] odnoszące się do tego samego stanu faktycznego, zawarte w decyzji z dnia [...] października 2006 r. przypisując Wojewodzie - wprawdzie nie wprost - rażące naruszenie prawa. W świetle powyższego Organ naruszył art. 8 kpa łamiąc zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto, zdaniem skarżących organ przede wszystkim zignorował przepisy kpa o postępowaniu dowodowym. Dla organu dowodem na złożenie przez skarżących wniosku o przejęcie ich nieruchomości na Skarb Państwa jest okoliczność, iż skarżący w normalnym trybie nie odwoływali się od decyzji pomimo zawartego w nich pouczenia albo okoliczność, iż przez 30 lat nie kwestionowali decyzji. Ponadto powoływanie się przez organ na treść decyzji, w której jest mowa o wniosku, ma charakter manipulacji, bowiem w decyzji nie ujawniono daty złożenia wniosku. Organ, snując domniemania i przypuszczenia, przeoczył informację o okolicznościach politycznych i społecznych, w jakich doszło do tzw. "dobrowolnego wykupu", a w istocie do wywłaszczenia kilkudziesięciu rolników, w tym skarżących, w ciągu kilkunastu dni, z terenów zlokalizowanych w jednym miejscu. Jednocześnie skarżący podtrzymali twierdzenie, iż nie wnioskowali o przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, a organ tego twierdzenia nie obalił. Także dywagacje organu na temat formy wyrażenia zgody przez dożywotników: rodziców wnioskodawcy A. i M. K., nie mogą mieć znaczenia prawnego, w sytuacji, gdy taka zgoda nie została wyrażona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w jej podniesiono. Wojewódzkie Sądy Administracyjne sprawują kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w oparciu m.in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami prawa administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi potwierdzająca trafność poprzedzającej ją decyzji tego organu wydana została z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Tę kwalifikowaną wadę Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu, co nie jest równoznaczne z przesądzeniem o merytorycznej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Kwestia ta jednak nie mogła być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia stanowi art. 17 kpa. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Natomiast wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko zgodnie, z którym właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanych decyzji. Jeżeli nastąpiły zmiany w strukturze administracji publicznej, wówczas należy najpierw ustalić organ, na który przeszła w danych sprawach właściwość, a następnie określić organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 1996r., str. 732, wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998r., sygn. akt. MI RN 83/98 OSNAPiUS 1999/9, poz. 293, postanowienie NSA z 2 stycznie 2003r. Sygn. akt I są 3120/01, LEX nr 81672). W obecnym stanie prawnym nie obowiązuje akt normatywny na podstawie, którego doszło do przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego (ustawa z 29 maja 1974r. O przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne). W strukturze organów administracji państwowej brak jest też organu, jakim był naczelnik gminy, terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, który według ustawy z 29 maja 1974r. był organem właściwym do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne. Skarżona w przedmiotowej sprawie w trybie nieważnościowym decyzja wydana została przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. W kwestionowanej decyzji przekazującej z [...] listopada 1975r. Pouczono skarżących o możliwości wniesienia odwołania do ówczesnego Wojewody [...], z której to możliwości byli właściciele nieruchomości nie skorzystali. Uprzednio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzono, że reforma administracyjna kraju przeprowadzona w 1998r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reforma ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o przywoływaną wyżej ustawę z 29 maja 1974r. Natomiast z dniem 27 maja 1990r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od roku 1992 do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, następnie Agencji Nieruchomości Rolnych. Organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed ta datą poszukiwano ustalając organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych stał się Minister właściwy do spraw rolnictwa (por. postanowienie NSA z 8 maja 2008r., sygn. I OW 9/08). Powyższa kategoria spraw, dopóki istniały w prawie materialnym, jak długo nie przestała istnieć podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnych w tych sprawach, należała do spraw z zakresu administracji rządowej. Zmiana właściwości w tych sprawach po raz kolejny nastąpiła z chwilą wejścia w życie ustawy z 23 stycznia 2009r. O wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr31, poz. 206) – por. postanowienie NSA z 21 maja 2009r. sygn. akt I OW 28/09. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Minister obowiązany był, zatem uwzględnić zmianę stanu prawnego, przesądzającą o właściwości organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975r.. Orzekając w pierwszej instancji pominął zapisy art. 3 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy, z których wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, po wejściu w życie wskazanej ustawy, właściwość organów administracji do weryfikacji decyzji wydanych przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej oceniać należy, przez pryzmat tego, czy ostateczna decyzja w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe wydana została przez organ szczebla podstawowego czy wojewódzkiego, a więc czy przez organ pierwszej czy drugiej instancji. Jeżeli weryfikowaną decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności, po 1 kwietnia 2009r., będzie wojewoda. Organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji o nieważności będzie minister, ale tylko wówczas, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności wydana została przez organ drugiej instancji. W przedmiotowej sprawie nie doszło do kontroli instancyjnej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z uwagi na nie wniesienie od niej odwołania. Wniosek o stwierdzenie nieważności winien zatem rozpoznawać właściwy wojewoda. Stanowisko powyższe znalazło wyraz w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po 1 kwietnia 2009r. między innymi postanowieniach z dnia 21 maja 2009r. I OW 28/09, 10 czerwca 2010r. I OW 41/10, 8 lipca 2010r. I OW 65/10, 8 października 2010r. I OW 104/10, 105/10 oraz w wyroku z dnia 8 października 2010r. I OSK 1691/09. Podziela je także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Na marginesie wskazać należy, iż Minister decyzją z [...] kwietnia 2012r. eliminując z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...] z [...] października 2006r. poprzez stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na brak właściwości, miał do tego podstawy, bowiem wskazana przez Sąd ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. O wojewodzie i administracji rządowej w województwie weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009r., a w uprzednio obowiązującym stanie prawnym orzecznictwo NSA jednolicie przyjmowało w tego typu sprawach właściwość ministra a nie wojewody. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zastosować się do wskazań oraz oceny prawnej wyrażonej wyżej i uwzględnić, że zgodnie z obowiązującym obecnie stanem prawnym, dopiero ewentualne odwołanie od decyzji wojewody w przedmiocie zarzuconej nieważności winien rozpoznać, jako właściwy – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, będący organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 kpa. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 7