I OSK 701/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 955/12 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 955/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 2 pkt 7 lit. a/, pkt 11, art. 9 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 23 ust. 1, 5, 6, 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) orzekł o: 1) uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego przez A. A. za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] września 2011 r. w kwocie 250,00 zł; 2) zwrocie powyższych nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za wskazany okres w kwocie 750,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w związku z tym, że w dniu [...] stycznia 2011 r. skarżąca utraciła status ucznia i podjęła ponownie naukę w dniu 15 lutego 2011 r. i następnie w dniu [...] czerwca 2011 r. znów utraciła status ucznia świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują jej od dnia [...] lipca 2011 r. Ponadto organ podniósł, iż o przypadkach, w których nie przysługuje prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak również o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, skarżąca była pouczona we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz w decyzji przyznającej świadczenia. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożyła A. A. podnosząc, że od sierpnia 2011 r. była słuchaczką Policealnej Szkoły [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium wskazało, iż przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2010 r. A. A. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] organ I instancji uznając, że zostały wypełnione kryteria określone w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie. Jednakże z chwilą skreślenia skarżącej z listy słuchaczy Policealnej Szkoły Zawodowej [...] – co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2011 r. – straciła ona status ucznia (zaświadczenie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]), a zatem prawo do świadczenia alimentacyjnego nie przysługiwało skarżącej od dnia [...] lipca 2011 r., bowiem nie spełniała przesłanki art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia. Organ II instancji wskazał ponadto, że zgodnie z normą zawartą w art. 63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku, natomiast skarżąca została skreślona z listy słuchaczy z powodu rezygnacji z dniem [...] czerwca 2011 r. Zatem w jej przypadku nie ma zastosowania przepis art. 63 ustawy o systemie oświaty, bowiem termin "rok szkolny kończy się z dniem 31 sierpnia" dotyczy osób posiadających status ucznia, a skarżąca wraz ze skreśleniem z listy słuchaczy utraciła status ucznia. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca, mimo wyraźnego pouczenia w decyzji, nie poinformowała organu o rezygnacji z nauki. Organ wskazał, że na wynik sprawy nie miał wpływu fakt ponownego nabycia statusu ucznia z dniem 1 września 2011 r. na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] zawartej z Publiczną Szkołą Policealną [...], gdyż strona straciła prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego z dniem [...] lipca 2011 r. z powodu skreślenia z listy słuchaczy Policealnej Szkoły Zawodowej [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. A., wskazując w szczególności, że przez cały czas nie zamierzała rezygnować z nauki, a nauki nie pobierała jedynie w okresie wakacyjnym, kiedy szkoły i tak nie są czynne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżąca na mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2010 r. otrzymała świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2010 r. do dnia [...] września 2011 r. w kwocie po 250 zł miesięcznie. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie w dniu 26 października 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję, którą zmienił swą powyższą decyzję z dnia [...] września 2010 r. poprzez przyznanie skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie po 250 zł miesięcznie za okres od 1 października 2010 r. do [...] stycznia 2011 r. Powyższa decyzja – w następstwie rozpoznania odwołania skarżącej – została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącą do Sądu, obie wskazane decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 101/12. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2010 r. przyznająca skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2010 r. do [...] września 2011 r. w kwocie po 250 zł miesięcznie. Sąd I instancji stwierdził, że podstawą uznania przez organy obu instancji, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest okoliczność wypłacenia tych świadczeń, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części (art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7a ustawy). Konieczne jest więc udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie to okoliczności występujące w realiach niniejszej sprawy uzasadniają ustanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sąd podniósł, że skarżąca jest osobą pełnoletnią, tym samym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują jej do ukończenia 25 roku życia, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej (art. 9 ust. 1 ustawy). Ubiegając się o powyższe świadczenie w dniu [...] września 2010 r. skarżąca uczyła się w Zaocznej Policealnej Szkole [...]. Z listy słuchaczy tej szkoły została skreślona w dniu [...] stycznia 2011 r., aby w dniu 15 lutego 2011 r. podjąć naukę w Policealnej Szkole Zawodowej [...]. Z listy słuchaczy tej szkoły została skreślona z dniem [...] czerwca 2011 r., aby w dniu [...] sierpnia 2011 r. wpisać się na listę uczniów Publicznej Szkoły Policealnej [...], do której uczęszcza nieprzerwanie do dnia wyrokowania. Sąd I instancji wskazał, że definiowany w ustawie okres świadczeniowy, to okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, który liczony jest od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Okres ten nie pokrywa się z postanowieniami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz.U. Nr 46, poz. 432 ze zm.). Lektura tegoż rozporządzenia oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) prowadzi do wniosku, iż rok szkolny obejmuje nie tylko zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, ale także wakacje, ferie zimowe i przerwy świąteczne. Okoliczność, iż w pewnych okresach roku szkolnego uczeń nie uczęszcza na zajęcia dydaktyczno-wychowawcze nie oznacza automatycznie, iż przestaje uczyć się w szkole (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 827/07). Przyjęcie przez ustawę okresu świadczeniowego w wymiarze 365 dni jednoznacznie wskazuje, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego należą się także w okresie letnich wakacji, czy zimowych ferii. Podnosząc, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca od września 2010 r. uczyła się w różnych szkołach Sąd I instancji stwierdził, że okresy skreśleń jej z list słuchaczy poszczególnych szkół pokrywały się z okresem przerw w uczęszczaniu na zajęcia dydaktyczno-wychowawcze wywołanych feriami zimowymi w roku szkolnym 2010/2011, oraz wakacjami po roku szkolnym 2010/2011 (§ 3 ust. 1 pkt 2 i 4 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu). Tak więc nawet gdyby skarżąca pozostawała uczennicą szkoły, w której we wrześniu 2010 r. podejmowała edukację, to i tak w okresach, w których była skreślona z list słuchaczy, nie uczęszczałaby na zajęcia dydaktyczno-wychowawcze. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż skarżąca od września 2010 r. uczyła się w szkole w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy. Tym samym brak jest dostatecznych powodów aby uznawać, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego, które zostało jej przyznane decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2010 r. było wypłacane w okolicznościach powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części (art. 2 pkt 7a) ustawy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucono nieważność postępowania z uwagi na naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 w związku z art. 18 § 1 pkt 6a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie orzeczenia w sytuacji, gdy w składzie sądu orzekającego brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W przypadku niepodzielenia przez Sąd odwoławczy tego zarzutu, zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie – zdaniem Kolegium – Sąd powinien zastosować ten przepis i oddalić skargę oraz b) art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w sytuacji, gdy oba organy wykonały zalecenia Sądu poprzednio rozpoznającego niniejszą sprawę – wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 101/12, na który to wyrok powołuje się Sąd w skarżonym rozstrzygnięciu z 5 grudnia 2012 r.; 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 pkt 7 lit. a/ w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów związane z przyjęciem, że organy nie powinny zastosować trybu określonego w tych przepisach i zażądać zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdy zostały spełnione przesłanki do podjęcia takich działań, na co zresztą zwracał uwagę WSA w Łodzi w swoim wcześniejszym wyroku z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 955/12) – gdy tymczasem organy administracji prawidłowo zastosowały wskazane przepisy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku; ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił argumentacji Kolegium co do zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 101/12) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. W składzie sądu brał udział sędzia Sławomir Wojciechowski, który w postępowaniu zakończonym powołanym wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. był przewodniczącym i sprawozdawcą, a w postępowaniu zakończonym skarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. był członkiem składu orzekającego. Zdaniem Kolegium jest to podstawą do stwierdzenia nieważności skarżonego wyroku. Ponadto, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo przyjęły – w świetle obowiązujących przepisów prawa i ustalonego stanu faktycznego, który nie budzi wątpliwości, a także w związku z orzeczeniem Sądu z dnia 22 marca 2012 r. - konieczność zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zachodzą bowiem przesłanki z art. 2 ust. 7 lit. a/ ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów uprawniające do zażądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 151 p.p.s.a., a co za tym idzie Sąd powinien skargę oddalić, a nie uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności – jako najdalej idący – wymagał rozważenia zarzut dotyczący wystąpienia w sprawie nieważności postępowania z powodu przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 w związku z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 4 tej ustawy nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Stosownie do art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Jakkolwiek zarówno w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, jak i postępowaniu, w którym wydany został wyrok z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 101/12) brali udział sędziowie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi Arkadiusz Blewązka i Sławomir Wojciechowski, to nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że wystąpiła w sprawie niniejszej przesłanka nieważności określona w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. uwzględnił skargę A. A. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w ten sposób, że w miejsce świadczenia przyznanego na okres od 1 października 2010 r. do dnia [...] września 2011 r. orzekł o przyznaniu tego świadczenia na okres od 1 października 2010 r. do [...] stycznia 2011 r. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy upłynął już miesiąc na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej świadczenie na ten okres. Zastosowanie znaleźć tu może jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Podkreślenia wymaga, że uchylone przez Sąd decyzje wydane zostały z tej przyczyny, że A. A. od dnia 1 września 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. (skreślenie z listy słuchaczy) była słuchaczką Zaocznej Policealnej Szkoły [...], a więc od dnia 1 lutego 2011 r., nie mając statusu ucznia straciła zdaniem organów prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegały decyzje w przedmiocie zwrotu przez A. A. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] września 2011 r., co zdaniem organów wynikało z przerwy w nauce, jaka nastąpiła w wyniku skreślenia skarżącej z dniem [...] czerwca 2011 r. z listy słuchaczy Policealnej Szkoły Zawodowej [...]. Należy przyjąć, że pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oznacza sprawę w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2305/11). Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że wyłącznie z faktu, że oba postępowania sądowoadministracyjne dotyczyły decyzji wydanych w stosunku do A. A. nie można wywodzić wniosku, że zaistniała przesłanka wyłączenia sędziego wskazana w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., skoro nie wystąpiła tożsamość przedmiotu skonkretyzowanego w obu decyzjach stosunku prawnego w postaci identyczności przedmiotu tego stosunku oraz identyczności jego podstaw – prawnej i faktycznej. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w sprawie żadnej z przesłanek nieważności postępowania, jakie wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym należało ocenić zasadność zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom. Niezależnie od tego, że relacja pomiędzy sprawą rozpoznaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 101/12 i sprawą niniejszą nie odpowiada relacji, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, by w zaskarżonym wyroku, w zakresie, w jakim obie sprawy dotyczą podobnych zagadnień wyrażona została obecnie odmiennie ocena prawna. Nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w postępowaniu sądowym naruszone zostały przepisy prawa materialnego. Sąd właściwie zastosował art. 2 pkt 7 lit. a/ ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie uchybił też pozostałym powołanym przez organ przepisom tej ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że niezwykle ogólnikowe sformułowanie zarzutów uniemożliwiało szczegółowe odniesienie się do nich. Skoro Sąd I instancji nie naruszył w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy norm proceduralnych, nie uchybił też, wbrew twierdzeniom strony, przepisom materialnoprawnym, to za uzasadnione należało uznać oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.