II OSK 603/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 817/12 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. oddalił skargę I. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie wymeldowania. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w B. wniosła o wymeldowanie I. S. z pobytu stałego w W., przy ul. [...], z powodu niezamieszkiwania pod wskazanym adresem od co najmniej 9 lat, a przebywania na terenie Niemiec. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) wymeldował I.S. z miejsca pobytu stałego. Organ ustalił, że I. S. zameldowana jest na pobyt stały pod wskazanym adresem od [...] marca 1963 r. W trakcie postępowania I. S. oświadczyła, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Spółka "[...]", zaś jej matka - A. S. - jest główną najemczynią lokalu. Przedmiotową nieruchomość opuściła w wieku 20 lat, tj. 30 lat temu, kiedy wyjechała do pracy do Niemiec. Przyjeżdża jednak jak tylko pozwala jej na to czas, tj. czasem raz w miesiącu, czasem raz na tydzień. Zdarza się, że przebywa na urlopie nawet tydzień. Dodała, że przyjazdy związane są z opieką nad chorą matką. Potwierdziła, że pracuje w Niemczech, ale z uwagi na fakt, iż pracuje w handlu ma częstą możliwość uzyskania czasu wolnego od pracy. Nie zamierza wymeldowywać się z tego adresu, ponieważ z tym miejscem jest mocno związana. Zaznaczyła, że w mieszkaniu tym ma swoje rzeczy niezbędne do życia codziennego, zaś rachunki opłaca matka, której ona w miarę możliwości pomaga finansowo. Dodała, że posiada klucze do lokalu, co powoduje że w każdej chwili może z niego korzystać. Komisariat Policji w M., po przeprowadzeniu kontroli meldunkowej pod wskazanym adresem, poinformował, że I.S. od wielu lat nie mieszka w W. przy ulicy [...], a na stałe przebywa w Niemczech. Natomiast jej matka - A. S. z uwagi na stan zdrowia przebywa u drugiej córki K. M. w D., w gminie W. Przesłuchana w charakterze świadka A. S. potwierdziła wyjaśnienia córki i wskazała, iż ostatnio wyjechała z mieszkania tydzień temu (ok. [...] kwietnia 2012 r.). Obecnie pracuje w Niemczech i dlatego wiąże się to z wyjazdami. Lokal opuściła dobrowolnie, ze względu na charakter pracy. Jednak przyjeżdża raz w miesiącu i kolejna wizyta zaplanowana jest w maju 2012 r. Zeznania te potwierdziła siostra I. S. - K.M. Fakt niezamieszkiwania I. S. na stałe na spornej nieruchomości potwierdził też B. D. - dzierżawca ośrodka wypoczynkowego w W. przy ulicy [...], zeznając, iż I. S. opuściła mieszkanie jak była jeszcze młodą dziewczyną. Dodał, że wyjechała z domu do Niemiec, do pracy, a jej przyjazdy wiążą się z odwiedzinami chorej matki. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organ uznał, iż pobyty I. S. w spornym lokalu są jedynie czasowe, nie mają charakteru stałego, co skutkuje jej wymeldowaniem. Od decyzji tej odwołanie wniosła I. S. zarzucając rażące naruszenie art.107 § 1 k.p.a., sprzeczność rozstrzygnięcia w osnowie decyzji z uzasadnieniem przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w powiązaniu z art. 1 ust. 1 i art. 2-13 ustawy, przez to, że wskazane przepisy ustawy utraciły moc od 1 stycznia 2013 r. oraz naruszenie art. 32 Konstytucji RP przez dyskryminację strony. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że bez znaczenia jest fakt, że od 1 stycznia 2013 r. uchylono art. 2-13 ustawy, gdyż w chwili wydawania decyzji obowiązywał art. 1 ust. 1 ustawy, normujący sprawy ewidencji ludności i dowodów osobistych, nie zaś jak podnosi strona tylko sprawy dowodów osobistych. Wskazano, że decyzja pierwszoinstancyjna posiada wszystkie elementy niezbędne do tego, aby zakwalifikować ją jako decyzję administracyjną. W szczególności posiada autora, tj. oznaczenie organu, który ją wydał. Organ odwoławczy podkreślił, że lokal położony w miejscowości W., przy ul. [...] nie stanowi już miejsca, w którym I. S. koncentruje interesy życiowe, gdyż od blisko 9 lat mieszka i pracuje w Republice Federalnej Niemiec. Wobec tego, w ocenie organu I. S. spełniła przesłankę opuszczenia miejsca stałego pobytu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, a tym samym prawidłowa jest decyzja Burmistrza M. orzekającą o jej wymeldowaniu. Powyższą decyzję I. S., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając: - nieważność jej rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a. w powiązaniu z art. 107 § 1 k.p.a. i błędną wykładnię art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, obowiązującego do 31 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku wyjaśnił, że stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązywała w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji. Uznanie pobytu za stały, uzależnione jest od łącznego spełnienia określonych w art. 6 ust. 1 ustawy przesłanek, tj.: faktycznego przebywania pod określonym adresem oraz jednoczesnego zamiaru stałego pobytu w tym miejscu, połączonego z zamiarem koncentracji w nim swoich spraw życiowych. Sąd podkreślił, iż bezspornym jest, że I. S. posiada klucze do mieszkania przy ul. [...], w W. oraz w nim bywa. Natomiast w nim nie zamieszkuje w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd pierwszej instancji uznał, że treść wyjaśnień samej skarżącej dawała wystarczające podstawy do wymeldowania jej z mieszkania przy ul. [...] w W. Wyłączną przesłanką do wymeldowania ze stałego miejsca pobytu jest fakt opuszczenia tego miejsca bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, a na wynik sprawy w przedmiocie wymeldowania danej osoby z miejsca pobytu stałego nie mają wpływu przyczyny, z powodu których dana osoba nie przebywa w miejscu zameldowania. Również sam zamiar powrotu do dotychczasowego miejsca zameldowania na pobyt stały i to w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może samoistnie przesądzać o braku przesłanek do wymeldowania. I. S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając : 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz w powiązaniu z art. 120 § 1 i § 2, art. 124 § 1 i art. 123 § 1 k.c., przez niespełnienie warunku opuszczenia miejsca pobytu stałego przez skarżącą przerywanego, nie trwającego ponad 3 miesiące, skutkującego stale początkiem biegu przedawnienia, co wyklucza obowiązek wymeldowania się skarżącej; 2. naruszenie art. 2, art. 4, art. 7, art. 8, art. 10, art. 30, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 52, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w relacji do błędnej wykładni w/w norm ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a., ewentualnie jego uchylenie wraz z decyzjami organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym (w brzmieniu na dzień wydawania kwestionowanej decyzji) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten okazał się chybiony, gdyż sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanego przepisu, właściwie interpretując wskazane przesłanki wymeldowania. Niepodobna wszak podzielić twierdzeń skargi kasacyjnej, że przywołane w niej okoliczności wykluczać mogą uznanie, iż doszło do opuszczenia miejsca stałego pobytu w znaczeniu art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawowymi przesłankami do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby z lokalu z pobytu stałego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności są: opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Przy czym opuszczenie miejsca pobytu winno mieć charakter trwały i dobrowolny. Z treści analizowanego przepisu, ani też z innych przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie wynika, aby w przypadku opuszczenia przez daną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego i skoncentrowania w innym lokalu, miejscu swych interesów życiowych, późniejsze czynności w trakcie czasowych, nawet częstych pobytów w lokalu stanowiły przeszkodę w orzeczeniu o wymeldowaniu z pobytu stałego. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że skarżąca nie opuściła lokalu dobrowolnie skoro, co jest bezsporne, od wielu lat mieszka i pracuje na terenie Niemiec. Tym samym skarżąca nie mieszka na stałe w przedmiotowym lokalu, a jedynie czasowo przebywa w nim, kiedy odwiedza matkę, sprasowując nad nią opiekę. Tym samym nie ma zamiaru stałego z zamieszkiwania w tym miejscu. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż w opuszczonym lokalu pozostały osobiste rzeczy skarżącej, albowiem przyczyny, z powodu których dana osoba przebywa poza miejscem zameldowania, nie mają wpływu na ziszczenie się przesłanek wymeldowania, chyba że przedsięwzięła ona stosowne działania, by przezwyciężyć przeszkody w swobodnym zamieszkiwaniu w tym miejscu, nie poprzestając wyłącznie na deklaracji powrotu, i to w bliżej nieokreślonej przyszłości. O zamiarze pobytu czy też opuszczenia lokalu decyduje nie werbalna treść oświadczenia woli, lecz okoliczności faktyczne, które wskazują zamiar, obiektywizując tę wolę poprzez wykorzystanie instrumentów prawnych – w przeciwnym razie dochodzi do bezpodstawnego utrzymania fikcji meldunkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r., II OSK 1378/10, LEX nr 1151856). Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Chodzi zatem o zamiar współistniejący z pobytem w danym miejscu i przez to potwierdzający ten pobyt, a jednocześnie znajdujący odzwierciedlenie w obiektywnych okolicznościach wskazujących na związek z konkretnym miejscem (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2008 r., II SA/Sz 232/08, LEX nr 532741), a nie o wolę zamieszkiwania w miejscu, w którym się faktycznie stale nie przebywa. Podkreślić należy, że zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie mają charakter ewidencyjny i służą jedynie aktualizacji oraz doprowadzeniu do zgodności miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania i przez to ani nie są nieodwracalne, ani nie rodzą praw do lokalu, ani nikogo tych praw nie pozbawiają (zob. wyroki NSA z 10 lipca 2012 r., II OSK 824/11, LEX nr 1219265 i z 1 lutego 2013 r., II OSK 1800/11, LEX nr 1358403. Za bezpodstawne należy zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej, również w zakresie naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz kodeksu cywilnego, do których nie sposób szczegółowo się odnieść wobec braku wykazania na czym polega ich naruszenie w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.