I OSK 530/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 643/12 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie wyrażenia zgody na wejście na teren nieruchomości w celu konserwacji linii energetycznej średniego napięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 643/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie wyrażenia zgody na wejście na teren nieruchomości w celu konserwacji linii energetycznej średniego napięcia. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Starosta Bolesławiecki, na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił [...] S.A. wyrażenia zgody na wejście na teren nieruchomości położonej w B., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], AM-02, obręb 0003 B., gmina Bolesławiec, o łącznej powierzchni 1,32 ha, będących własnością M. W. w celu konserwacji linii energetycznej średniego napięcia. Zdaniem Starosty, powołany przez stronę wnioskującą przepis, tj. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję administracyjną. Wówczas obowiązek udostępnienia nieruchomości, wynikający z art. 124 ust. 6 tej ustawy, stanowi jedynie konsekwencję administracyjnego zajęcia nieruchomości. Natomiast, jak podkreślił organ I instancji, linia energetyczna została wybudowana bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym pominięciu art. 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), obowiązującego na dzień realizacji inwestycji. Ponadto Starosta zaznaczył, że decyzja administracyjna uzyskana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rodzajem wywłaszczenia i nie ma zastosowania do inwestycji już zrealizowanych. W odwołaniu Spółka [...] S.A. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację oraz zastosowanie art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołującej się, z treści art. 124 ust. 6 nie wynika, aby udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją urządzeń, o których mowa wart. 124 ust. 1, było uzależnione od ich legalnego usytuowania. Nadto, wynikający z art. 124 ust. 6 obowiązek udostępnienia nieruchomości, nie może być uznany jedynie za konsekwencję ich administracyjnego zajęcia. Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wskazał, że mimo prowadzonej korespondencji pomiędzy wnioskodawcą i właścicielem nieruchomości nie doszło do porozumienia między stronami. Konsekwencją braku porozumienia pomiędzy Zakładem Energetycznym a M. W., w przedmiocie warunków i terminu wejścia na działki gruntu, było skierowanie do Starosty Bolesławieckiego, w dniu 30 kwietnia 2004 r., przez tenże Zakład wniosku o wydanie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "decyzji na wejście na nieruchomość". W piśmie z dnia 5 czerwca 2008 r. [...] S.A. - Oddział w Jeleniej Górze, będąca następcą prawnym Zakładu Energetycznego, zwróciła się do Starosty o rozpatrzenie opisanego wniosku. Wojewoda Dolnośląski odnotował, że jako podstawa materialnoprawna decyzji Starosty został wskazany art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl art. 124 ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast art. 124 ust. 6 nakłada na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości obowiązek jej udostępniania - bez konieczności wydawania osobnej decyzji - w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa wart. 124 ust. 1. Obowiązek ten, choć roszczenie ma charakter cywilnoprawny, podlega egzekucji administracyjnej. Ponadto odnosi się on do sytuacji, w których starosta na podstawie art. 124 ust. 1. wydał uprzednio decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Wojewoda zauważył, że we wniosku Zakładu Energetycznego z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie został wskazany konkretny przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który tenże podmiot wystąpił z wnioskiem do Starosty Bolesławieckiego o wydanie "decyzji umożliwiającej wstęp na teren i wykonanie prac eksploatacyjnych". Podstawa prawna opisanego żądania nie została także podana wprost w toku toczącego się przed Starostą Bolesławieckim postępowania. Również kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji nie wskazuje, który konkretnie przepis stanowi podstawę materialnoprawną decyzji, odnosząc się ogólnie do art. 124. Z treści pism wnioskodawców, uzasadnienia kwestionowanej decyzji, a także odwołania [...] S.A., wynika jednak w sposób nie budzący wątpliwości, że podstawę materialnoprawną żądania stanowił art. 124 ust. 6. Obowiązek określony w tym przepisie jest zaś konsekwencją uprzedniego wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1, dla którego nałożenia ustawodawca nie przewidział możliwości wydania decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika wprost z przepisu prawa. W konsekwencji organ stwierdził, że niedopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 6 skutkuje powstaniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, która uniemożliwiała wydanie merytoryczne decyzji, obligując zarazem organ I instancji do umorzenia toczącego się postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy, kierując się dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., zobligowany był do uchylenia kwestionowanej decyzji w całości i do umorzenia postępowania I instancji. Organ odwoławczy zasygnalizował, że w przypadku ponownego złożenia przez inwestora wniosku w przedmiocie wykonania prac na istniejącym urządzeniu przesyłowym, należałoby rozważyć, czy zastosowania nie znajdzie, dodany ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowelizacja, z mocy art. 2 ustawy zmieniającej, nie mogła zostać uwzględniona w niniejszym postępowaniu, gdyż zgodnie z brzmieniem wskazanego artykułu, w sprawach wszczętych i nie zakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. W. podniósł naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w sytuacji istnienia podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Nadto, zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez wykazanie się brakiem należytej staranności przez organ drugiej instancji w prowadzeniu sprawy wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez rzetelnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego. Skarżący stwierdził, że linia energetyczna jest samowolą budowlaną, właściciel terenu, na którym linia jest posadowiona nigdy nie zgodził się na udostępnienie terenu na którym linia powstała. Właściciel linii nie uzyskał nigdy pozwolenia budowlanego, nigdy również nie wydano decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na skutek wydania zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość urządzeń przesyłowych na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie wyraził zgody na wejście na teren nielegalnej linii celem jej konserwacji. Zdaniem skarżącego, odmowa albo udzielenie zgody na wejście na cudzy teren w sytuacji gdy właściciel terenu nie wyraził zgody na wejście jest sprawą, którą można załatwić w drodze decyzji administracyjnej, zatem jest sprawą administracyjną. Nie ma więc podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Należy merytorycznie załatwić sprawę poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ponieważ strona nie ma obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonywania prac konserwacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Sąd stwierdził, że instytucja powołana w art. 124 ust. 6 stanowi pewien rodzaj ograniczenia prawa własności bądź użytkowania wieczystego. Uznał, że nie jest to samodzielna podstawa do udostępnienia nieruchomości. Powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08, według którego, przepis ten wchodzi w rachubę tylko w razie wydania przewidzianej w art. 124 ust. 1 tej ustawy decyzji starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, na skutek wydania zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość określonych urządzeń przesyłowych. W sytuacji gdy decyzji takiej nie wydano, przepis art. 124 ust. 6 ustawy nie może znajdować zastosowania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2004 r., sygn. akt IV CK 330/02). Reasumując, Sąd uznał, że art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie w takich stanach faktycznych, w których instalacja urządzeń wykonana została na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro wnioskodawca nie legitymuje się orzeczeniem wydanym w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ani też umową cywilnoprawną z właścicielem nieruchomości), prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji we wskazanym trybie nie miało podstaw. Prawidłowo więc organ odwoławczy uznał konieczność umorzenia tego postępowania w trybie art. 105 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego. Prawidłowo zastosował w sprawie art. 105 § 1 K.p.a. i należycie uzasadnił stanowisko w sprawie. Nie naruszył przy tym organ zasad postępowania, dokonując dostatecznego zgromadzenia i analizy materiału dowodowego. Skargę kasacyjną złożył M. W., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok z dnia 7 grudnia 2012 r. Zarzucił Sądowi I instancji: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ odwoławczy nietrafnie zastosował art. 105 § 1 K.p.a. co spowodowało naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy uchylając tę (tj. zaskarżoną) decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego może nastąpić, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 517). O formie załatwienia przez organ sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wniosek został złożony na podstawie art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z daty złożenia wniosku: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z tego przepisu, roszczenie podmiotu mającego dokonać konserwacji lub usunięcia awarii urządzeń infrastrukturalnych jest dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej. Obowiązek wynikający z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bowiem obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa (patrz: Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 930; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 744/06, ONSA i wsa 2007/4/102; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 993/10). Zaznaczyć trzeba, co zauważył organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzony nowelą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, (poz. 1323). Zgodnie bowiem z art. 2 noweli, w sprawach i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Bezprzedmiotowe było zatem rozważanie merytorycznych przesłanek zaistnienia obowiązku z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy to także zagadnienia, czy w związku z brzmieniem tego przepisu, nawiązującym do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek udostępnienia dotyczy tylko decyzji wydanych na podstawie tego przepisu. W związku z akcentowaniem tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnotować warto stanowisko, według którego, ze względu na tożsamość charakteru prawnego i skutków decyzji z art. 124 ust. 1 i decyzji wydanych na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) i art. 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), uprawnienia z art. 124 ust. 6 mają zastosowanie także w przypadku legitymowania się przez przedsiębiorcę tymi dawnymi decyzjami (patrz: Grzegorz Matusik [w:] "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", pod red. S. Kalus, LexisNexis 2012, s. 752). Nie oznacza to, że wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym przepis art. 124 ust. 6 nie ma zastosowania, gdy nie wydano decyzji przewidzianej w art. 124 ust. 1, nie jest trafny. Orzeczenia te rozstrzygały bowiem stany faktyczne, w których przedsiębiorcy nie legitymowali się żadnymi decyzjami ograniczającymi sposób korzystania z nieruchomości. Nawiązanie w uzasadnieniach tych orzeczeń jedynie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami było wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok SN z dnia 9 stycznia 2004 r., sygn. akt IV CK 330/02; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 7