IV SA/Gl 124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 19 ust 4, art. 23, art. 26, art.9, art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129 poz. 1058), przyznał L.B. świadczenie w formie: zasiłku rodzinnego na dziecko L.R. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] oraz M.R. w kwocie [...] zł miesięcznie na ten sam okres. Ponadto przyznano dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu: urodzenia dziecka M.R. oraz L.R. jednorazowo w kwocie po 1000 zł oraz z tytułu opieki nad dzieckiem M.R. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie. Organ uznał, że spełnione zostały przesłanki ustawowe do przyznania przedmiotowych świadczeń. W odwołaniu L.B. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Uważa, że dodatek ten powinien przysługiwać także na jej drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu. Powołała się przy tym na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/09. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z [...] L.B. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz z tytułu opieki nad dzieciem w okresie korzstania z urlopu wychowawczego na dzieci L. i M.R. urodzonych w dniu [...]. W związku z tym, że strona spełniła przesłanki ustawowe organ I instancji wydał zaskarzoną decyzję, w której przyznał stronie wnioskowane świadczenia rodzinne, z tym że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego został przyznany na jedno dziecko – M.R. w kwocie 400 zł w okresie od [...] do [...]. Następnie Kolegium powołało się na treść art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodząc, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca przewidział uprawnienie do przedmiotowego dodatku zarówno w sytuacji urodzenia jednego dziecka podczas jednego porodu, jak i w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka, nie wprowadzając jednakże uprawnienia do tego dodatku na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu, lecz wydłużając w tej sytuacji okres jego pobierania. W ocenie Kolegium gdyby celem ustawodawcy było inne uregulowanie tej kwestii, to przepis art. 10 cyt. ustawy nie zawierałby pkt 2, przewidującego okres pobierania tego dodatku przez 36 miesięcy kalendarzowych. Inna interpretacja tego przepisu, polegająca na uznaniu, że dodatek ten należy się na każde z dzieci, urodzone podczas jednego porodu, prowadziłaby do naruszenia zasady równości, względem osób opiekujących się jednym dzieckiem, które ten dodatek mogą pobierać maksymalnie przez 24 miesiące kalendarzowe, nie zaś przez 36 miesięcy kalendarzowych. Organ odwoławczy zauważył jednak, że organ I instancji pozostaje bezczynny w zakresie wniosku strony o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na L.R. i w tym zakresie powinien wydać decyzję administracyjną. L.B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, iż urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego na wszystkie dzieci, gdy ustawa nie zawiera takiego wskazania i nie wprowadza żadnego ograniczenia. Ponadto skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, poprzez pozbawienie jej drugiego dziecka L.R. środków, które jej przysługiwały z mocy prawa, a także naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności. W związku z powyższym skarżąca wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego również na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu. Strona argumentowała, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych dodatki wychowawcze powinny być przyznane na każde dziecko z ciąży mnogiej. Natomiast przedstawiona przez Kolegium interpretacja przepisów prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia jej rodzinę wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb. Podniosła, że ustawodawca w art. 11a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosował odmienną technikę legislacyjną, niż w art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy, wyraźnie stanowiąc, że dodatek (z tytułu samotnego wychowywania dziecka) przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci. W przypadku dodatku wychowawczego ustawodawca ograniczenia takiego nie wprowadził, choć w art. 10 ust. 4 cyt. ustawy wskazał, że w przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek. Zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy, gdyby chciał on wprowadzić ograniczenie analogiczne do regulacji zawartej w art. 10 ust. 4 bądź art. 11a ust. 3, wówczas wyraźnie postanowiłby np., że dodatek wychowawczy przysługuje tylko na jedno dziecko. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że w myśl art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka we wszystkich działaniach dotyczących dzieci podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Wobec tego przyznanie skarżącej jednego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego do dwóch zasiłków rodzinnych prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych i pozbawia jej rodzinę wsparcia do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Za chybiony uznała skarżąca argument, iż ustawodawca przewidział uprawnienie do przedmiotowego dodatku w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, wydłużając okres pobierania tego dodatku, gdyż w sytuacji wychowywania większej liczby dzieci, ale urodzonych w różnych latach bądź w jednym roku, na każde z nich dodatek wychowawczy przysługuje przez okres 24 miesięcy. Zdaniem skarżącej przyznanie jej tylko jednego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego powoduje, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie spełnia swej funkcji zaopatrzeniowej. W związku z tym, że dodatki zostały przyznane z zasiłkiem rodzinnym powinny być one kumulowane. Skarżąca ponownie wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07, zgodnie z którym uznano , że związanie dodatku wychowawczego z art 10 ust. 1 i 2 ustawy o swiadczeniach rodzinnych z zasiłkiem rodzinnym przyznanym na każde dziecko uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o swiadczeniach rodzinnych – przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej – dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powyższe uregulowania nie pozwoliła na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy przyznany skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dwojga dzieci, urodzonych w czasie jednego porodu, przyznany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Warunki nabycia prawa do przedmiotowego dodatku reguluje art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie (ust. 2). Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje dodatek (ust. 4). W ocenie Sądu, artykuł 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy ustala w sposób jednoznaczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości. Przepis ten nie uzależnia także w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Treść powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, poza wykładnią gramatyczną. Przyjdzie zauważyć, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu zwrotu prawnego. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12, Lex nr 1212298, WSA w Krakowie z dnia 18 pażdziernika 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11; WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 149/12 publik w Internecie -CBOSA). Przepis art. 10 cyt. ustawy, na tle brzmienia jej innych unormowań w sensie językowym nie budzi wątpliwości. Z interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednym poziomie, tj. w kwocie 400 zł. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jak słusznie wskazało Kolegium, ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Zatem w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać wydłużenia czasu pobierania przedmiotowego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Mając na względzie powyższe należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo określiły skarżącej kwotę przyznanego miesięcznie świadczenia, tj. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie. Wprawdzie decyzja w tym zakresie wymienia jedno z dwójki dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, to nie stanowi to uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, skoro dodatek ten może zostać przyznany wyłacznie w jednej wysokości bez względu na ilośc dzieci urodzonych podczas jednego produ. Wydane w tym przedmiocie decyzje są zatem zgodne z regulacją zawartą w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd nie stwierdził ponadto naruszenia przez orzekające w sprawie organy obu instancji przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem decyzji. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, że do każdego zasiłku przysługuje dodatek wskazać przyjdzie, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi. Pobieranie dodatku lub dodatków może bowiem odbywać się równocześnie z pobieraniem zasiłku rodzinnego. Jednakże ich przyznanie następuje na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w odrębnych unormowaniach regulujących instytucje poszczególnych, konkretnych dodatków (art 9 do art. 15 ustawy). Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Ponadto wbrew stanowisku skarżącej, gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu – to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi. Prawo do tego dodatku, przysługującego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być zatem wyraźnie przewidziane w ustawie. Dla przykładu wskazać należy, iż takie rozwiązanie zostało sformułowane na przykład w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia więcej niż jednego dziecka w czasie jednego porodu (art. 9 ust. 1 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych), dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11a ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych), dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na tle brzmienia jej innych unormowań w sensie językowym nie budzi zatem wątpliwości. Przy interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakiej dokonały organy obu instancji, zaakceptowanej przez Sąd jako zgodnej z prawem, za niezasadne należało uznać zarzuty nierównego traktowania rodzin wielodzietnych oraz naruszenia Konwencji Praw Dziecka. W ocenie Sądu, zupełnie inny jest postulat zapewniania dzieciom należnych im praw wynikający z Konwencji, a czym innym pomoc rodzinom, realizowana na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Marginalnie można także wskazać, że rodziną wielodzietną w rozumieniu ustawy (art 3 pkt 16 a) jest rodzina wychowująca troje lub więcej dzieci mających prawo do zasiłku rodzinnego. W przypadku takiej rodziny ustawodawca przewidział dodatkowe świadczenie w postaci dodatku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł miesięcznie na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego (art 12a cyt. ustawy). Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił argumentów skargi jak również motywów wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/07. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.