VI SA/Wa 2047/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie P. sp. z o.o. z siedzibą w W.) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VI SA/Wa 2047/12 Uzasadnienie I. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej / dalej Prezes UKE / z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Prezes UKE, po przeprowadzonej analizie rynku zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P., wskazał skarżącą spółkę jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej i nałożył na P. S.A. obowiązki regulacyjne, w tym m.in. obowiązek wynikający z art. 40 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone przez P. S.A. W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, Prezes UKE w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję [...] (decyzja [...]), na podstawie której - działając w oparciu o przepisy art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, nałożył na skarżącego operatora określone obowiązki związane z dostosowaniem stawek z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. do określonych poziomów. Decyzja [...] uprawomocniła się. Następnie, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, Prezes UKE wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję nr [...] w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej w sieci P. (Decyzja [...]). W związku z zaistnieniem sytuacji, w której w obrocie prawnym obowiązywały dwie decyzje administracyjne, które regulowały stawki MTR na różnym poziomie w tym samym okresie czasu, Prezes UKE pismem z dnia [...] października 2008 r. zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji [...]. W dniu [...] grudnia 2008 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2009 r. Decyzji [...]. W konsekwencji powyższej decyzji wygaszającej Decyzję [...], Prezes UKE - powołując się m.in. na przepis art. 105 § 1 K.p.a. - wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję nr [...], na podstawie której umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A. W uzasadnieniu powyższej decyzji (z dnia [...] marca 2009 r.) Prezes UKE stwierdził, iż "Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa stwierdzenia nieważności pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji [...] na wniosek Spółki. Decyzja [...] wygasła jednak z dniem [...] stycznia 2009 r., co zostało stwierdzone Decyzją. Tym samym od dnia [...] stycznia 2009 r. mamy do czynienia z brakiem przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu odwołać się do wyroku WSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 397/07, w którym stwierdzono, iż "w razie, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, to zobligowany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiot w sprawie prawnie nie istnieje." W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 206 ust. 1 Pt - decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2009 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. (Decyzji [...]). Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżąca spółka P. SA wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na w/w decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2009 r. W treści skargi, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1/ art.107§1 i 3 w zw. z art.138§1 pkt.1 w zw. z art.140 oraz art.104§1 w zw. z art.140 kpa poprzez: a/ niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne motywów wydania zaskarżonej decyzji b/ brak w treści zaskarżonej decyzji elementów wskazujących na rzeczywiste ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w wyniku faktycznego rozpoznania sprawy co do istoty 2/ art.105§1 w zw. z art.138§1 pkt.1 w zw. z art.140 oraz art.156§1 pkt.2 kpa – poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji bezpodstawnie umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku P. S.A w sytuacji, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności w części decyzji Prezesa UKE z dn. [...].04.2007r. 3/ art.104§2 oraz art.6, art.7, art.8 i art.11 w zw. z art.138§1 pkt.1 w zw. z art.140 kpa – poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji bezpodstawnie umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku P. S.A z uwagi na świadome doprowadzenie przez organ do zaniechania zbadania sprawy co do istoty i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku P. z dn. [...].11.2008r. w sprawie stwierdzenia nieważności pkt.I ppkt.3 decyzji Prezesa UKE z dn. [...].04.2007r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca P. S.A wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie stosownych kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011r. sygn. akt VI SA/Wa 2359/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S.A na powyższą decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2009r. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009r.. Sąd stwierdził, że uchylone decyzję nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania. III. Skargą kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżył powyższe orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: 1) sporządzenie niejasnego i niezrozumiałego uzasadnienia wyroku oraz rażąco odbiegającego od istoty problemu; 2) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) bądź przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.); 3) brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, a który to doprowadził do uchylenia kontrolowanych decyzji; 4) sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego podstawę prawną sprzeczną z sentencją orzeczenia, co w konsekwencji stanowi również o naruszeniu art. 138 p.p.s.a.; 5) sporządzenie uzasadnienia wyroku niepozwalającego na kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia; 6) brak wytycznych co do dalszego postępowania Organu oraz oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., pomimo uchylenia decyzji. Zdaniem Prezesa UKE, uzasadnienie wyroku WSA nie spełnia podstawowych standardów, jakich oczekuje się od uzasadnień sądów administracyjnych, a w konsekwencji swej funkcji instytucjonalnej. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej wady, w szczególności sprzeczność sentencji wyroku i jego uzasadnienia, czy też uchylenie się od rozstrzygnięcia istoty sprawy jedynie wzmacniają krytyczna ocenę uzasadnienia. Zapadły wyrok w tym kształcie nie przekonuje organu (a czynić tak powinien), co do słuszności podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia, jak też nie poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób również odnaleźć jakichkolwiek wskazówek dla Prezesa UKE, który chcąc go wykonać winien ponownie wydać decyzję rozstrzygającą kwestie objęte materią tego orzeczenia. Tak rażące uchybienia, w ocenie organu, uzasadniają i determinują jego uchylenie. IV. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012r. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa UKE od ww. wyroku WSA w Warszawie – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądził od P. na rzecz organu Prezesa UKE stosowne koszty postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie treść sentencji jednoznacznie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Stosownie do wyniku sporu orzeczono też o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku tymczasem, w proceduralnej podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 151 p.p.s.a., a zatem przepis stanowiący, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że powołanie w podstawie prawnej wyroku art. 151 p.p.s.a. – mimo oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem – nie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. Nie ma bowiem przesłanek ku temu by przyjąć – na podstawie art. 184 in fine ustawy, że – mimo błędu w uzasadnieniu – wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji nie przedstawił mianowicie żadnych wywodów wyjaśniających, dlaczego wydał określone w sentencji rozstrzygnięcie. Wręcz przeciwnie – wskazał, że "nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu". Nie ulega zatem kwestii, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozostaje w sprzeczności z sentencją i nie spełnia swej podstawowej funkcji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się do oceny dopuszczalności skargi. Materia ta natomiast była już przedmiotem rozważań WSA w uprzednio wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1662/09 – uchylonym następnie postanowieniem NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 970/10, przesądzającym brak podstaw do odrzucenia skargi. Tak więc w kwestionowanym uzasadnieniu brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych podstaw prawnych, które zastosowano przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej możliwości skontrolowania przesłanek, na których oparł się sąd niższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd stwierdza, że skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy było możliwe i prawnie uzasadnione umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] zainicjowanego wnioskiem P. w sytuacji gdy Prezes UKE stwierdził jej wygaśnięcie w czasie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności. Podstawą prawną powołaną przez Prezesa UKE w decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego był przepis art.105§1 kpa, stosownie do którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten, w przeciwieństwie do art.105§2 kpa, przesądza o powinności organu obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie dostrzec należy, że omawiany przepis kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko odnoszące się do samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie istotą żądania było stwierdzenie nieważności decyzji [...], której Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie na podstawie decyzji z dn. [...].12.2008r. ze skutkiem na dzień [...].01.2009r. W doktrynie niesporny jest pogląd, że po wszczęciu postępowania administracyjnego mogą pojawić się zmiany stany faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, co czyni aktualnym zagadnienie, jaki moment jest miarodajny do oceny sprawy dla potrzeb rozstrzygnięcia. W tej mierze przyjmuje się, że zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej / vide W. Siedlecki – Postępowanie cywilne, 1972r. s.371/. Przesądza to jednocześnie o tym, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczne sprawy wg. chwili wydania decyzji administracyjnej, tj. w niniejszej sprawie na dzień [...].03.2009r. , kiedy to została wydana przez Prezesa UKE decyzja rozstrzygająca o żądaniu strony sprecyzowanym we wniosku z dn. [...].11.2008r. Kierując się powyższymi ocenami, nie sposób odmówić słuszności tezie zawartej w zaskarżonej decyzji Prezesa UKE, że skoro decyzja, której stwierdzenia nieważności żądała strona nie istniała w dniu orzekania przez Prezesa / w dn. [...]03.2009r.decyzja I instancyjna, w dn. [...].07.2009r. decyzja II instancyjna/ wskutek jej wygaśnięcia / decyzja z dn. [...].12.2008r. opatrzona klauzulą natychmiastowego wykonania/ , to brak było możliwości stwierdzenia jej nieważności. Decyzja taka nie funkcjonowała bowiem w obrocie prawnym i nie kształtowała praw i obowiązków strony. Wygaśnięcie decyzji [...] spowodowało tym samym brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania o niej. Jeżeli zatem z mocy innego aktu administracyjnego następuje wygaśniecie decyzji, a więc jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, uprawniony organ nie jest już kompetentny do decydowania o jej losie prawnym, który został w sposób jednoznaczny rozstrzygnięty przez ten akt. Skoro decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego, to brak było podstaw do orzekania przez Prezesa UKE w postępowaniu nieważnościowym. Jednocześnie Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym przez organ, że przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale także może powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji / vide B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H Beck Warszawa 1996r. s.462/ , a z taka sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podać w tym miejscu należy, że wniosek strony został złożony w trakcie wszczętego z urzędu w dn. [...].10.2008r. postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji [...], które to zakończyło się wydaniem decyzji z dn. [...].12.2008r. Z tych też względów Prezes UKE nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż na dzień złożenia żądania przez stronę zaskarżona decyzja pozostawała w obrocie prawnym. Prawidłowo zatem Prezes UKE postąpił umarzając postępowanie w sprawie decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym, gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących braku w treści decyzji elementów wskazujących na rzeczywiste ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w wyniku faktycznego rozpoznania sprawy co do istoty. W ocenie Sądu rozpoznanie zostało dokonane z uwzględnieniem zasad postępowania odwoławczego w administracyjnym toku postępowania. Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny ustalony w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie był sporny, co też potwierdzają akta sprawy, a to zawężało zakres badania objętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spór pomiędzy stronami, jaki można zidentyfikować na podstawie wydanych rozstrzygnięć i środków zaskarżenia, w tym skargi do Sądu, dotyczył zagadnień materialnoprawnych, które Prezes UKE wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji. Trudno zatem oczekiwać od organu, w ramach ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzania postępowania dowodowego, które miałoby potwierdzić niesporne ustalenia faktyczne. Jako niezasadne Sąd ocenił także zarzuty niedostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego motywów zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniem skarżącej uzasadnienie decyzji zawiera niezbędne elementy stosownie do wymogów art.107§1 i 3 kpa, tj. wskazanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który nota bene nie był przez skarżąca kwestionowany na żadnym etapie postępowania, zaś uzasadnienie prawne wskazuje na stosowne przepisy kpa i Prawa telekomunikacyjnego z omówieniem w powiązaniu z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi odnoszących się do bezpodstawnego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]. Należy w tej kwestii przypomnieć, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] w dn. [...].11.2008r., a więc po ok. półtora miesiąca od dnia w którym Prezes UKE wszczął z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i w czasie w którym postępowanie to było w toku. Postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] były przedmiotem kontroli sądowej tj. WSA i NSA, w odniesieniu do których sądy stwierdziły zgodność z prawem zaskarżonych postanowień oddalając skargę i skargę kasacyjna / vide wyrok WSA w Warszawie z dn.29.03.2010r. sygn. akt VI SA/Wa 1266/09 i wyrok NSA z dn.9.11.2011r. sygn. II GSK 1147/10 /. W konsekwencji należy uznać prawidłowość działania Prezesa UKE, które realizowało zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych środków prawnych, tj. w pierwszej kolejności rozstrzygnięto kwestie podjęte w już toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a w dalszej kolejności rozpoznano wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd nie dopatrzył się także zarzuconych w skardze naruszeń zasad postępowania administracyjnego określonych w art.6-8, art.11 kpa oraz innych uchybień które należałoby uwzględnić z urzędu. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a skargę jako niezasadną oddalił.