II GSK 484/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2047/12 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku dostosowania stawki z tytułu połączeń głosowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2047/12 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie P. sp. z o.o. z siedzibą w W.) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, po przeprowadzonej analizie rynku zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P., wskazał skarżącą spółkę jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej i nałożył na P. S.A. obowiązki regulacyjne, w tym m.in. obowiązek wynikający z art. 40 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. 2004 nr 171 poz. 1800, dalej: p.t.), polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone przez P. S.A. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] (decyzja [...]), Prezes UKE, działając w oparciu o przepisy art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 p.t., nałożył na skarżącą określone obowiązki związane z dostosowaniem stawek z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. do określonych poziomów. Decyzja [...], wobec braku jej zaskarżenia, uprawomocniła się. Następnie Prezes UKE wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję nr [...] w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej w sieci P. (decyzja [...]). W związku z zaistnieniem sytuacji, w której w obrocie prawnym obowiązywały dwie decyzje administracyjne, które regulowały stawki MTR na różnym poziomie w tym samym okresie, Prezes UKE pismem z dnia [...] października 2008 r. zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności pkt I.3 sentencji decyzji [...]. W dniu [...] grudnia 2008 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2009 r. decyzji [...]. W konsekwencji powyższej decyzji, Prezes UKE powołując się m.in. na przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071, dalej: k.p.a.), wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję nr [...], na podstawie której umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes UKE wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa stwierdzenia nieważności pkt I.3. sentencji decyzji [...] na wniosek spółki. Decyzja [...] wygasła jednak z dniem 1 stycznia 2009 r., co zostało stwierdzone decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Tym samym od dnia 1 stycznia 2009 r. niniejsze postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 p.t. - decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Na powyższą decyzję spółka P. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz spółki. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2359/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi P. S.A na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2009 r. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009 r. Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania. Skargą kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżył powyższe orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Następnie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądził od P. na rzecz organu Prezesa UKE stosowne koszty postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie treść sentencji jednoznacznie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Stosownie do wyniku sporu orzeczono też o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku tymczasem, w proceduralnej podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 151 p.p.s.a., a zatem przepis stanowiący, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można było przyjąć, że powołanie w podstawie prawnej wyroku art. 151 p.p.s.a., mimo oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem, nie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. Nie ma bowiem przesłanek ku temu by przyjąć na podstawie art. 184 in fine ustawy, że mimo błędu w uzasadnieniu wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd I instancji nie przedstawił żadnych wywodów wyjaśniających, dlaczego wydał określone w sentencji rozstrzygnięcie, a ponadto wskazał, że "nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu". W związku z tym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozostawało w sprzeczności z sentencją i nie spełniało swej podstawowej funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się do oceny dopuszczalności skargi, co było już przedmiotem rozważań WSA w uprzednio wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1662/09 – uchylonym następnie postanowieniem NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 970/10, przesądzającym brak podstaw do odrzucenia skargi. Jak zauważył Sąd kasacyjny w kwestionowanym uzasadnieniu brak było jakiegokolwiek odniesienia się do tych podstaw prawnych, które zastosowano przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze NSA wskazał na brak możliwości skontrolowania przesłanek, na których oparł się sąd niższej instancji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. oddalił skargę. Sąd zaznaczył, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie kwestii czy było możliwe i prawnie uzasadnione umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]. Jak wskazał Sąd I instancji podstawą prawną powołaną przez Prezesa UKE w decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który przesądza o powinności organu do obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd podkreślił, że omawiany przepis kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że zmiany, które zaszły w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej. Sąd zaznaczył, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy aktualny w chwili wydania decyzji administracyjnej. W związku z tym WSA zgodził się z tezą zawartą w zaskarżonej decyzji Prezesa UKE, że skoro decyzja, której stwierdzenia nieważności żądała strona nie istniała w dniu orzekania przez Prezesa wskutek jej wygaśnięcia to brak było możliwości stwierdzenia jej nieważności. Decyzja taka nie funkcjonowała bowiem w obrocie prawnym i nie kształtowała praw i obowiązków strony. Jak zaznaczył Sąd, wygaśnięcie decyzji [...] spowodowało tym samym brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania o niej. Jednocześnie Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym przez organ, że przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem postępowania, ale także może powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji. Sąd I instancji podkreślił, że Prezes UKE nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż na dzień złożenia żądania przez stronę zaskarżona decyzja pozostawała w obrocie prawnym. Prawidłowym było zatem, w ocenie Sądu, umorzenie postępowania w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie podzielił zarzutów skargi dotyczących braku w treści decyzji elementów wskazujących na rzeczywiste ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w wyniku faktycznego rozpoznania sprawy co do istoty. W ocenie Sądu rozpoznanie zostało dokonane z uwzględnieniem zasad postępowania odwoławczego w administracyjnym toku postępowania. Jako niezasadne Sąd ocenił także zarzuty niedostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego motywów zaskarżonej decyzji. Również zarzutów skargi odnoszących się do bezpodstawnego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] Sąd nie podzielił. Sąd uznał również prawidłowość działania Prezesa UKE, które realizowało zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych środków prawnych (w pierwszej kolejności rozstrzygnięto kwestie podjęte w już toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a w dalszej kolejności rozpoznano wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji). Sąd nie dopatrzył się także zarzuconych w skardze naruszeń zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6-8, art. 11 k.p.a. oraz innych uchybień które należałoby uwzględnić z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik spółki P. sp. z o.o. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie art. 151 oraz art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie zasadności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w części decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sytuacji, gdy -w ocenie strony- istniały przestanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części zgodnie z wnioskiem P. S.A. (obecnie pod firmą P. sp. z o.o.), 2) naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2 i art. 105 § 1 oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne stwierdzenie prawidłowości w działaniu organu, który doprowadził do zaniechania zbadania sprawy co do istoty i niewydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do wniosku P. S.A. (obecnie P. sp. z o.o.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. w części, co oznacza -na skutek przyjęcia niezgodnej z prawem kolejności rozpatrzenia oraz zakończenia dwóch spraw administracyjnych- pozbawienie strony prawa do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. pełnomocnik Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezpodstawnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na to, iż zaskarżony wyrok odpowiadał prawu oraz o zasądzenie od spółki na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Wnosząca skargę kasacyjną postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a.) w zw. z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 6 – art. 8, art. 11, art. 104 § 2, art. 105 § 1, art. 138 § 1, art. 140 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przystępując do ich rozpoznania należy wskazać, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była decyzja umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności p.I.3. decyzji [...]. Jako powód umorzenia przedmiotowego postępowania organ podał wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2009 r. decyzji [...]. Pomijając kwestię zasadności wydania decyzji wygaszającej decyzję [...] (v. wyrok z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 59/10; pub. w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), należy stwierdzić, że decyzja ta nakładała na spółkę określone obowiązki regulacyjne, w tym obowiązek corocznego przedstawienia Prezesowi UKE uzasadnienia kosztowego opłat z tytułu zakończenia połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej P. (pkt I.3), które do czasu orzeczenia o jej wygaśnięciu podlegały wykonaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji [...] oraz wygaszenie z dniem 1 stycznia 2009 r. decyzji [...] nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pkt I.3 decyzji [...]. Powszechnie przyjmuje się, że wygaśnięcie decyzji wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości decyzji. W realiach sprawy organ jako moment wygaśnięcia decyzji [...] wskazał dzień 1 stycznia 2009 r., co nie obejmowało całego okresu obowiązywania decyzji [...]. Zatem brak było podstaw do uznania, że w decyzjach tych został uregulowany ten sam przedmiot, a tym samym decyzja [...] zastąpiła niejako decyzję [...] (v. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1384/12; pub. w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że organ w pierwszej kolejności powinien był rozpoznać wniosek spółki o stwierdzenie nieważności pkt I.3. decyzji [...], a dopiero w dalszej kolejności zakończyć postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie wygaszenia decyzji [...]. W sytuacji bowiem, gdy w grę wchodzi kilka środków procesowych (tak jak w rozpoznawanej sprawie), organ powinien był rozważyć, który z nich wywołuje najdalej idące skutki prawne, a jeżeli pod tym względem wchodzące w grę środki nie różniłyby się - ten, którego przesłanka zastosowania występuje w sposób najbardziej oczywisty w świetle okoliczności sprawy. W stanie sprawy przyjęta przez organ kolejność narusza wskazane przepisy postępowania. Brak było bowiem podstaw do przyjęcia przez organ, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pkt I.3. decyzji [...] stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 59/10 wyraził m.in. pogląd, że "Wydanie przez Prezesa UKE późniejszej decyzji ustalającej operatorowi opłaty za usługi telekomunikacyjne, opartej na przepisie art. 40 ust. 4 p.t., nie czyni bezprzedmiotowym wcześniejszej decyzji ustalającej opłaty w innej wysokości, a tym samym nie upoważnia Prezesa UKE do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, z powołaniem się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a." Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy wypadałoby uznać, że brak było również podstaw do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności pkt I.3. decyzji [...]. Dodatkowo trzeba też zauważyć, że wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt VI ACa 1004/11, Sąd Apelacyjny w W. prawomocnie rozstrzygnął o uchyleniu decyzji [...], co Sąd I instancji powinien był uwzględnić rozpoznając skargę. Podsumowując, Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany uwzględnić wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd prawnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.