II GSK 639/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2015/12 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku dostosowania stawek z tytułu połączeń głosowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Spółki z o.o. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Wyrokiem z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2015/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. S.A. w W. (obecnie P. Sp. z o.o. w W.) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej UKE) utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2008 r. w sprawie wygaśnięcia z [...] stycznia 2009 r. decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r. (dalej: "Decyzja MTR 2007") w sprawie dostosowania wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P.. W uzasadnieniu podał, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, polegająca m.in. na wprowadzeniu do obrotu prawnego nowego harmonogramu dostosowania stawek MTR w sieci P. decyzją MTR 2008. Organ wskazał ponadto, że przesłanka bezprzedmiotowości decyzji MTR 2007 zaistniała w dniu, w którym weszły do obrotu gospodarczego stawki MTR określone decyzją MTR 2008. Organ uznał, że zarówno przesłanka interesu społecznego, jak i przesłanka interesu strony zostały spełnione. Uzasadniając istnienie interesu społecznego Prezes UKE wskazał, że kierował się interesem ogółu obywateli korzystających z usług telefonii oraz interesem przedsiębiorców komunikacyjnych funkcjonujących na tym samym rynku co skarżąca. Natomiast interes strony w wygaszeniu decyzji organ wywiódł z tego, że nowe stawki rozliczeniowe zostały określone na podstawie nowego stanu faktycznego wynikającego wprost z przedstawionego przez skarżącą uzasadnienia kosztowego stosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTC. Wyrokiem z 4 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2614/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając sprawę ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2009 r., w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. Wyrokiem z 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1092/11, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w W.. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podniósł, że obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie, czy zaistniały materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem czy decyzja MTR 2007 stała się bezprzedmiotowa, a jeżeli tak to czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie wywiązał się z tego obowiązku, a to czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego pominięcie w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie zmienia tego odniesienie się Sądu I instancji do przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, gdyż stanowisko zajęte przez skład orzekający w tej kwestii pozostaje niekonsekwentne, a w istocie wzajemnie sprzeczne. Sąd wywodzi bowiem najpierw, że "kwestia bezprzedmiotowości decyzji MTR 2007 w ogóle nie wystąpiła, skoro wydanie przez Prezesa UKE decyzji MTR 2008 spowodowało de facto wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji MTR, 2007" po czym dodaje, że "warunkiem wstępnym dla wydania decyzji w sprawie wygaśnięcia innej decyzji, jest funkcjonowanie w obrocie prawnym takiej decyzji, w której ustał prawny element stosunku administracyjnego nawiązany decyzją administracyjną". Jak jedynie należy przypuszczać, to "de facto wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji" polegało na zmianie decyzji MTR 2007 decyzją MTR 2008, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z sentencją decyzji MTR 2008. NSA ponadto podkreślił, że Sąd I instancji rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie wygaśnięcia decyzji MTR 2007, a zatem w nowej sprawie, której wzorce kontrolne zostały wyznaczone w zakresie prawa materialnego – art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wyszedł poza granice tej sprawy, zajmując stanowisko w kwestiach nienależących do jego kognicji, a obejmujących przesłanki zmiany obowiązków regulacyjnych. Wyraźne rozgraniczenie kognicji sądów - administracyjnego i powszechnego - wynikające z art. 206 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego, sprawia, że nie jest rolą sądu administracyjnego wypowiadanie się w materii zastrzeżonej dla sądu powszechnego i przesądzanie, tak jak w zaskarżonym wyroku, o legalności decyzji w przedmiocie obowiązków regulacyjnych, a ściślej rzecz ujmując istnienia podstaw materialnoprawnych i faktycznych do zmiany decyzji nakładającej obowiązek regulacyjny. Dostrzegając to, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku w znacznej mierze jest powtórzeniem poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w podobnej sprawie o sygn. akt II GSK 59/10, skład orzekający w tej sprawie z przedstawionych przyczyn nie podziela tego poglądu. Zauważa ponadto, że w rozpoznawanej sprawie sąd administracyjny przyjął, że decyzja MTR 2008 wyeliminowała de facto z obrotu prawnego decyzję MTR 2007, a właściwy sąd powszechny prawomocnym wyrokiem uchylił decyzję MTR 2008, która, jak zdaję się przyjął Sąd I instancji, była decyzją zmieniającą decyzję MTR 2007. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w W., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, oddalił skargę. Stwierdził, że wygaśnięcie decyzji w rozpoznawanej sprawie nastąpiło na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd dla kontroli legalności decyzji wygaszającej należy ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały materialnoprawne przesłanki do jej wydania, a zatem: 1) czy decyzja MTR 2007 stała się bezprzedmiotowa, 2) jeżeli powyższa przesłanka została wykazana, to czy stwierdzenie wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie WSA zaistniała zmiana stanu faktycznego, która uczyniła bezprzedmiotową decyzję MTR 2007. W decyzji wygaszającej Prezes UKE wskazał, że jednym z czynników ustalających nowy stan faktyczny było przedstawienie przez P. uzasadnienia kosztowego. Na podstawie powyższych danych Prezes UKE wydał decyzję MTR 2008. W konsekwencji wprowadzony do obrotu prawnego został nowy harmonogram dostosowania stawek MTR w sieci P., który pokrywa się w czasie z harmonogramem ustalonym w decyzji MTR 2007 w zakresie przewidywanej stawki na rok 2009. Sąd podzielił pogląd organu Prezesa UKE, że w ustalonych w sprawie okolicznościach zaistniała zmiana stanu faktycznego, na którą składają się następujące okoliczności: 1) przedstawienie przez P. uzasadnienia kosztowego stawek MTC, 2) dokonanie analizy przez Prezesa UKE w oparciu o aktualne dane, 3) wydanie decyzji MTR 2008. Całokształt tych okoliczności przemawia za przyjęciem oceny o zmianie stanu faktycznego skutkującego bezprzedmiotowością decyzji MTR 2007. Prawidłowo także zdaniem Sądu organ uznał, że decyzja MTR 2007 stała się bezprzedmiotowa w dniu [...].01.2009 r., czyli w dniu, w którym do obrotu gospodarczego weszły stawki MTR 2008. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki interesu społecznego i interesu strony przemawiające za wygaszeniem decyzji MTR 2007 i trafnie te przesłanki zostały zidentyfikowane i wykazane przez organ. W ocenie Sądu trafnie Prezes UKE wywiódł, że w niniejszej sprawie występuje interes społeczny, jako interes ogółu obywateli korzystających z usług telefonii ruchomej w Polsce oraz interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych funkcjonujących na tym samym rynku. Konkretyzując organ wskazał, że interes ogółu obywateli korzystających z usług telefonii ruchomej w Polsce wyraża się w korzystniejszych dla nich bo niższych cenowo kosztów połączeń, natomiast interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych wynika ze zwiększenia konkurencji na rynku oraz możliwości tworzenia przez operatorów sieci stacjonarnych oraz ruchomych, alternatywnych do oferty P., detalicznych ofert rynkowych, a także zapewni niedyskryminację operatorów przyłączonych do sieci telefonicznej P.. Tym samym spełnione zostaną cele regulacyjne, które można oceniać przez pryzmat interesu społecznego, tj: 1) zapobieganie zniekształcaniu konkurencji na rynku telekomunikacyjnym, 2) usuwanie barier rynkowych w zakresie telekomunikacji, 3) efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury, 4) zapewnienie równego traktowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Natomiast interes strony, tj. spółki P., w wygaszeniu decyzji MTR 2007, organ upatruje w pewności obrotu gospodarczego spółki wynikającej z jasno określonych obowiązków, dzięki czemu spółka będzie mogła realizować przedmiotowe obowiązki z należytą starannością. W celu uniknięcia pozoru obowiązywania w sieci P. także po [...].12.2008 r. stawek MTR wynikających z decyzji MTR 2007, koniecznym było stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jednoznaczność sytuacji prawnej sieci P. w zakresie świadczenia usług MTC ma istotne znaczenie dla działalności gospodarczej spółki P.. Sąd nie dopatrzył się także zarzuconych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7, art.77 § 1,art. 75 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W ocenie Sądu, organ Prezes UKE zgromadził w toku postępowania materiał niezbędny do rozpatrzenia sprawy, należycie go przeanalizował i w niezbędnym zakresie uwzględnił przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. Stąd działanie Prezesa UKE było zgodne z powołanymi wyżej przepisami k.p.a., a zarzuty skarżącej spółki P. uznano za bezzasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dopuszczalne było stwierdzenie przez Prezesa UKE wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] kwietnia 2007 r., co nastąpiło w wyniku wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż: a) decyzja Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. stała się bezprzedmiotowa; b) stwierdzenie wygaśnięcia powyższej decyzji leżało w interesie społecznym, które to błędne przyjęcie związane było z oceną skutków prawnych odrębnej decyzji Prezesa UKE aniżeli decyzja zaskarżona niniejszej sprawie, co równoznaczne jest z wykroczeniem przez Sąd poza przedmiot postępowania, a nadto z orzeczeniem niezgodnym z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w: (i) postanowieniu z dnia 23 listopada 2010 r. (II GSK 976/10 ) oraz (ii) w wyroku z dnia 4 września 2012 r. (II GSK 1092/11), co oznacza naruszenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku również art. 134 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a.; c) stwierdzenie wygaśnięcia powyższej decyzji leżało w interesie strony, tj. P.; 2) art. 110 i art. 16 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243; dalej p.t.) i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wydanie kolejnej decyzji administracyjnej, regulującej na nowo treść stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego uprzednio na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej, jest jednym z aspektów zmiany stanu faktycznego uzasadniających wygaśnięcie decyzji, która pierwotnie ukształtowała ów stosunek administracyjnoprawny; 3) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dopuszczalne było wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., w sytuacji gdy przed tym samym organem toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia w części nieważności powyższej decyzji (tj. w zakresie pkt I ppkt 3 jej sentencji); 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie ograniczonej kontroli skargi P. i w konsekwencji oddalenie tej skargi, wskutek dokonania niekompletnej i wybiórczej oceny argumentacji prezentowanej przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, polemicznej wobec wyjaśnień organu w odniesieniu do podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji Prezesa UKE. W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Specyfika sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadniają ich łączną ocenę. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była decyzja Prezesa UKE utrzymująca w mocy decyzję z [...] grudnia 2008 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem [...] stycznia 2009 r. decyzji MTR 2007 w sprawie dostosowania stawek z tytułu świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usług zakończenia połączeń głosowych (...). W tej ostatniej decyzji (MTR 2007) Prezes UKE nałożył na P. S.A. obowiązki w zakresie dostosowania stawki z tytułu zakończenia połączeń głosowych, dostosowania stawki MTR zgodnie z podanym harmonogramem oraz zobowiązał P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie stu dni kalendarzowych od zakończenia roku. Kolejną decyzją z dnia [...] września 2008 r. (MTR 2008) – wydaną na podstawie art. 40 ust. 4 w związku z art. 40 ust. 3 i ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego – Prezes UKE nałożył na P. obowiązki dostosowania stawki z tytuły zakończenia połączeń głosowych (...) zgodnie z harmonogramem i w wysokości obowiązującej od [...] stycznia 2009 r. oraz zobowiązał P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości opłat MTR w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie stu dwudziestu dni kalendarzowych od zakończenia roku. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podzielił pogląd Prezesa UKE, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która uczyniła bezprzedmiotową decyzję MTR 2007 r., na którą to zmianę złożyły się następujące okoliczności: 1) przedstawienie przez P. uzasadnienia kosztowego stawek MTR, 2) dokonanie analizy przez Prezesa UKE w oparciu o aktualne dane, 3) wydanie decyzji MTR 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska Sądu I instancji. I tak, jeżeli chodzi o okoliczność dotyczącą "przedstawienia przez P. uzasadnienia kosztowego stawek MTC", to stwierdzić należy, iż taki obowiązek wynikał z pkt 3 decyzji MTR 2007, a zatem z istoty tej decyzji wynikało, iż P. obowiązany jest do przedstawienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty, które to koszty mogły przecież ulegać zmianie. Trudno zatem przyjąć, iż zmiana stanu faktycznego w tym zakresie czyniła decyzję MTR 2007 bezprzedmiotową, skoro taką zmianę w tej decyzji przewidziano. Konsekwencją zaś przedstawienia przez P. uzasadnienia kosztowego stawek MTR była analiza tego uzasadnienia przez Prezesa UKE w oparciu o aktualne dane. Zmiana stanu faktycznego może powodować ustanie stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej wtedy, gdy taka zmiana uniemożliwia wykonanie decyzji. W przedmiotowej zaś sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Stan faktyczny nie przestał istnieć, a zatem decyzja MTR 2007 nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei, jeżeli chodzi o przesłankę wygaśnięcia decyzji MTR 2007 z uwagi na wydanie decyzji MTR 2008, to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest związany – na podstawie art. 190 p.p.s.a. – wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 4 września 2012 r., sygn. II GSK 1092/11. W tym ostatnim wyroku NSA jednoznacznie zaś stwierdził, iż "nie jest rolą sądu administracyjnego wypowiadanie się w materii zastrzeżonej do sądu powszechnego i przesądzanie, tak jak w zaskarżonym wyroku, o legalności decyzji w przedmiocie obowiązków regulacyjnych, a ściślej rzecz ujmując istnienia podstaw materialnoprawnych i faktycznych do zmiany decyzji nakładającej obowiązek regulacyjny". Skoro tak, to nie można się też wypowiadać, tak jak to uczynił Sąd I instancji w wyroku z 4 lutego 2011 r., sygn. VI SA/Wr 2614/10, iż decyzja MTR 2008 wyeliminowała de facto z obrotu prawnego decyzję MTR 2007. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.