III SA/Wr 382/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Maciej Guziński, Józef Kremis, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. W dniu [...] r. K. G. (zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie "skarżącą"), zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż w 2005 roku rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego i w dniu [...] r. realizowała go od ponad trzech lat. Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia jest niewypełnienie przesłanek określonych art. 217 § 2 k.p.a., zgodnie z którymi zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ stwierdził także, iż skarżąca domaga się wydania zaświadczenia dotyczącego okoliczności, których ustalenie następuje podczas postępowania rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo organ wskazał, iż skarżąca poprzez swego pełnomocnika otrzymała protokół z dnia [...] r., w którym podane jest stanowisko organu zbieżne z treścią zaświadczenia, o które ubiega się skarżąca. Na to postanowienie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. zażalenie kierowane do Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Wskazał w nim, iż wnioskodawczyni wystąpiła o wydanie zaświadczenia, ponieważ "nie posiada kopii części archiwalnych dokumentów, zobowiązana jest wykazać przedmiotowe okoliczności doradcy rolnośrodowiskowemu, zaświadczenie może być dowodem w postępowaniu prowadzonym przez inny organ w sprawie interesów wnioskodawcy oraz że zamierza sprzedać swoje gospodarstwo i przekazać ciążące na niej zobowiązania - powinna móc wykazać osobie zainteresowanej kupnem stan i terminy tych zobowiązań". Pełnomocnik podniósł, iż w przypadku wątpliwości co do istnienia interesu prawnego wnioskodawczyni, organ powinien był wezwać stronę do jego wykazania. Jednocześnie, w tym samym dniu, w Biurze Powiatowym ARiMR w B., złożona została przez pełnomocnika skarżącej korekta wniosku o wpis do ewidencji producentów w zakresie zmiany adresu siedziby gospodarstwa w województwie opolskim. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR potraktował zmianę adresu siedziby gospodarstwa jako zmianę adresu zamieszkania strony skarżącej i postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) przekazał przedmiotowe zażalenie Dyrektorowi O. Oddziału Regionalnego ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] r. Na to rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., która została odrzucona postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. Akt [...]) Następnie, postanowienie Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r. (Nr [...]) - jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości - zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...]r. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Nr [...]) i utrzymującym je w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. (Nr [...])). W konsekwencji, Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika skarżącej, postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w dniu [...] r. o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że kwestię wydawania zaświadczeń regulują przepisy art. 217-220 działu VII k.p.a. Analizując przesłanki zawarte w art. 217 § 2 k.p.a. organ powołał stan sprawy, z którego wynika, iż skarżąca na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] r. otrzymała po raz pierwszy pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2004 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), co skutkowało podjęciem zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Skarżąca w kolejnych latach składała tzw. wnioski kontynuacyjne o otrzymanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych, a następnie złożyła w dniu [...] roku wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Organ wskazał, iż żaden z wymienionych aktów prawnych nie nakłada obowiązku wydania zaświadczeń, w tym takiego, o które wnioskuje skarżąca. Ponadto, w odniesieniu do drugiej przesłanki wskazanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ wyjaśnił, iż treść zażalenia skarżącej wskazuje, że po jej stronie występuje interes faktyczny (niesprecyzowany) lecz nie interes prawny mogący skutkować wydaniem zaświadczenia. Dodatkowo, organ uznał, iż obowiązek wydania zaświadczenia, wynikający z dyspozycji zawartej w art. 218 § 1 k.p.a. także nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powołując się na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), organ drugiej instancji wskazał ponadto, że rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie płatności na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2009 r., następuje na mocy przepisów k.p.a. Tym samym, weryfikacja i ocena materiału dowodowego związanego z żądaniem skarżącej zawiera się w treści rozstrzygnięcia organu, a więc jest podstawą do wydania, kończącej postępowanie, decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 k.p.a. Zatem, w ocenie organu, treść żądania strony nie może skutkować wydaniem zaświadczenia. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Instytucja jawności postępowania stanowi potwierdzenie stanowiska organu o braku możliwości wydania wnioskowanego zaświadczenia, z uwagi na fakt, iż celem art. 218 § 1 k.p.a. jest potwierdzenie w formie zaświadczenia stanu faktycznego albo stanu prawnego, co do danych, które znajdują się w posiadaniu organu, a do których nie ma dostępu strona. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wywiodła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego je postanowienie organu I instancji. Skarżąca podniosła, iż domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego zaistnienie określonych faktów, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tych faktów, wskazując, że chodzi o potwierdzenie faktów wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Skarżąca wskazała, że celem uzyskania wnioskowanego przez nią zaświadczenia jest zamiar sprzedaży gospodarstwa a także ponowne podjęcie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponadto, skarżąca zarzuciła, iż organ błędnie przyjął, iż kwestia rozpoczęcia przez nią realizacji programu podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym. Podniosła także, iż organ błędnie wywodzi pozaprawne ograniczenia stosowanie art. 218 k.p.a. do danych "do których strona nie ma dostępu". Taka rozszerzająca wykładnia "celowościowa", jej zdaniem, jest rażąco sprzeczna z treścią aktu prawa, który takich ograniczeń nie przewiduje. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi, iż odmowę wydania zaświadczenia uzasadnił w niezrozumiały sposób, a ponadto prawdziwym powodem wydania takiego rozstrzygnięcia są matactwa organu oraz chęć zatajenia kłamstwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wskazała na rozbieżności danych znajdujących się w rejestrze przyznanych jej płatności rolnośrodowiskowych z rejestrem wniosków przez nią złożonych. W związku z tym podniosła, że informacja będąca przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia jest niezbędna dla wykazania w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż po poprawnym i nieprzerwanym zrealizowaniu trzech sezonów starego programu nabyła z mocy prawa uprawnienie do przekształcenia swego zobowiązania podjętego w ramach starego programu w zobowiązanie we ramach nowego programu. Z uwagi na powyższe skarżąca zgłosiła wniosek o zobowiązanie organu do przedstawienia pisemnej relacji ze stanu rejestrów i innych dokumentów będących w posiadaniu organów, potwierdzających (lub) negujących informacje przez nią podane. Dodatkowo, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do pisemnego wyjaśnienia, czy w 2007 r. realizowany przez nią program został zerwany, czy został jedynie przedłużony w czasie i rozszerzony merytorycznie, a także o wyjaśnienie, czy wnioskowana przez nią informacja jest zgodna ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszych wywodach w skrócie jako "p.p.s.a."). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy przyjąć, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie – nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, w tym zarzutów skargi, skarżąca domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że w 2005 r. rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego i w dniu [...] r. realizowała go od ponad trzech lat. Zgodnie z art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.) Ma ona miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego, w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści postanowienia. Z cytowanych przepisów wynika, że wydanie zaświadczenia ma na celu urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego, istniejącego w dniu jego wydania. Przepis art. 217 § 2 k.p.a. konkretyzuje dwa przypadki, w których właściwy organ administracji państwowej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagany jest przez przepis prawa lub, gdy o jego wydanie ubiega się osoba ze względu na jej interes prawny. W świetle art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentatorzy kodeksu postępowania administracyjnego uznają trafność poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami (B. Adamiak, J. Borkowski,: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, s. 692). Ze sformułowania przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego tylko, jeżeli wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co do których nie ma dostępu strona. Określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (teza z wyroku z dnia 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95, OSP 1998, z. 6, poz. 106). W sytuacji zaś, gdy fakty te lub stan prawny, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, nie są w posiadaniu organu, do którego wniesiono podanie, lub nie pozwalają one wydać wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej przez niego treści, organ winien odmówić wydania zaświadczenia. Na tle przytoczonego stanu prawnego ocena organu, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi brak przesłanek prawnych do wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącą treści – jest prawidłowa. Przede wszystkim na gruncie cytowanego art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości Sądu, że nie można wskazać normy prawa materialnego, która wymagałaby legitymowania się urzędowym zaświadczeniem, o które wnioskuje skarżąca. Obowiązek taki nie wynika zwłaszcza z przepisów dotyczących przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), czy też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) - zwane dalej "rozporządzeniami rolnośrodowiskowymi. Brak również stosownego przepisu prawnego w ustawie z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.). Zatem w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a. skoro w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia faktu, na który to fakt strona skarżąca powołuje się, natomiast w kwestii urzędowego potwierdzenia stanu prawnego trzeba bezsprzecznie przyjąć, że stan prawny w omawianym zakresie jest kształtowany wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej a nie stwierdzany w trybie zaświadczenia (vide § 21 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Strona nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie jest przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Dotyczy to istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych danej sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zaś okoliczności, co do których wydania urzędowego zaświadczenia domaga się strona skarżąca, mają taki charakter dla rozstrzygnięcia w sferze praw i obowiązków strony skarżącej w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Pogląd taki należy uznać za ugruntowany w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt. I SA/Wa 767/11). Z treści zaś uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, że skarżąca w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest stroną w toczącym się przed organami administracji publicznej postępowaniu w sprawie o numerze [...]. W tego rodzaju sprawie, przed wydaniem decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania płatności, organ zobligowany jest m.in. do ustalenia, czy składając wniosek o przyznanie płatności, skarżąca realizowała co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tym samym, jak słusznie zauważył organ, stwierdzić należy, że skarżąca domaga się wydania zaświadczenia dotyczącego okoliczności, których ustalenie następuje w postępowaniu, w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną. "Zaświadczenie z uwagi na jego »naturę« nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, LEX nr 1083548). Jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. Jednakże należy zaznaczyć, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu wskazanych przez nią faktów. Istotą interesu prawnego jest bowiem jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt: II SA/Sz 218/09). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała przepisu prawa, stanowiącego podstawę jej interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści. Wobec tego – jak trafnie zauważył organ odwoławczy – w sprawie niniejszej można dopatrzyć się jedynie interesu faktycznego, który wszakże nie jest wystarczający do uzyskania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze względu na powyższe Sąd podzielił argumentację prawną przedstawioną przez organy obu instancji, nie znajdując podstaw do zakwestionowania wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Odmowa wydania zaświadczenia może bowiem nastąpić, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub nie wykaże interesu prawnego. W przedstawionym świetle zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie uchybia prawu. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.