II OSK 2511/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W., E. W., R. N., J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2764/12 w sprawie ze skargi P. W., E. W., R. N., J. D. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2764/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W., E. W., R. N. i J. D. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, inwestor- [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. (dalej: RSM "[...]") w dniu 26 czerwca 2012 r. złożył do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem położonego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] w W. W dniu 13 sierpnia 2012 r. R. N., J. D. oraz P. W. wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przed wszczęciem przedmiotowego postępowania oraz po jego wszczęciu organ otrzymał od współwłaścicieli dz. nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] pisma informujące, że toczy się postępowanie w sprawie zmiany umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, tj. zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] października 2000 r. orzekającej o ustanowieniu prawa do nieruchomości przy ul. [...] oraz o odmowie zwrotu części gruntu, o pow. 487 m2, który przekazany został wcześniej w użytkowanie wieczyste na rzecz RSM "[...]". Współwłaściciele nieruchomości [...] wnieśli o uznanie za stronę w postępowaniu i o niewydawanie jakichkolwiek decyzji zezwalających na budowę na dz. nr ewid. [...] i [...]. Według posiadanych przez organ informacji, współwłaściciele nieruchomości [...] wnieśli też wcześniej do Sądu Rejonowego dla W-wy Pragi Północ o ustanowienie drogi koniecznej do ich posesji m.in. na dz. nr ewid. [...]– postępowanie to zostało zawieszone w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zmiany części decyzji nr [...]. W dniu 12 lipca 2012 r. do Urzędu wpłynęła decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. punktu III decyzji nr [...]. Współwłaściciele działki przy ul. [...] złożyli do Sądu Okręgowego W-wa Praga pozew o stwierdzenie nieważności umowy. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przekonaniu organu taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, co pociąga za sobą konieczność zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia RSM "[...]" na postanowienie z dnia 10 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej: Pr.bud. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wniesienie do Sądu Okręgowego pozwu o stwierdzenie nieważności umowy o użytkowaniu wieczystym bądź wniesienie do Sądu Rejonowego powództwa o ustanowienie drogi koniecznej przez teren inwestycji nie ma bezpośredniego wpływu na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Działki stanowiące teren inwestycji, na dzień wydawania postanowienia, pozostają w użytkowaniu wieczystym inwestora, nie są obciążone służebnością na rzecz właściciela dz. nr ewid. [...], czy też jakimkolwiek zastrzeżeniem – co potwierdzone jest treścią księgi wieczystej [...]. Treść księgi wieczystej założonej dla działek nr [...] i [...] należy potraktować jako prawomocne rozstrzygnięcie, które umożliwia stwierdzenie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też jest w swoim prawie ograniczony. Ponadto Wojewoda Mazowiecki wskazał, że J. D., E. W., P. W. i Z. W. są współwłaścicielami działki nr ew. [...] obr. [...]. Działka nr ew. [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, oddzielona jest około 15-metrowym pasem działki nr ewid. [...]. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji na temat praw jakie przysługują D. G. oraz R. N. w stosunku do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji projektowanej na dz. nr ewid. [...] i [...]. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego organ I instancji winien na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji wyznaczyć obszar oddziaływania projektowanej inwestycji i na tej podstawie ustalić krąg podmiotów posiadających status strony postępowania, czego organ I instancji nie uczynił. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego wnieśli P. W., E. W., R. N. i J. D. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2764/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd w wyroku wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki, wydając zaskarżone postanowienie, uznał, że postępowania toczące się przed sądem powszechnym nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podkreślił, że w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia należy do właściwości innego organu. Nie jest zdaniem Sądu sporne, że do wniosku o pozwolenie na budowę RSM "[...]" dołączyła wymagane art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Z wpisów do księgi wieczystej wynika, że Spółdzielni przysługuje prawo do użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Rację ma zatem, w przekonaniu Sądu, Wojewoda Mazowiecki twierdząc, że w dacie wydawania postanowienia inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania tego prawa. Zgodnie bowiem z zasadą rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Jednocześnie ustawa ta w art. 8 wprowadza ograniczenie tej zasady wskazując, że rękojmię dobrej wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. A zatem, jedynie wpisana do księgi wzmianka o toczącym się postępowaniu mogłaby wyłączyć zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361). W niniejszej sprawie bezsporne jest, w opinii Sądu, że żadne z ww. postępowań nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, a co za tym idzie brak jest podstaw do kwestionowania praw inwestora do nieruchomości. Na marginesie jedynie Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej zostało zawieszone, co tym bardziej uzasadnienia twierdzenie o braku podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – ustanowienia drogi koniecznej, skoro postępowanie takie nie toczy się przed sądem powszechnym, a z całą pewnością, jak stwierdził Sąd, dla wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest niezbędne ustanowienie drogi koniecznej na działce inwestycyjnej. Sąd podkreślił, że uzasadnienie rozstrzygnięcia Prezydenta m. st. Warszawy zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 125 k.p.a. Jego analiza nie pozwala, w przekonaniu Sądu, nawet na stwierdzenie, które z postępowań wskazanych przez wnioskodawców stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazał Sąd, tak sporządzone uzasadnienie nie pozwalało organowi odwoławczemu na prawidłową ocenę postanowienia, co również uzasadniało konieczność jego uchylenia. W uzasadnieniu zasygnalizowano, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że przepis ten nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, zasada zgodnie z którą w wyniku rozpoznania środka odwoławczego organ nie może zakończyć postępowania w odmienny sposób niż wynika to z treści tego artykułu, może podlegać pewnym ograniczeniom w sytuacji, gdy przepisy wskazują na jedynie odpowiednie stosowanie art. 138 k.p.a. Z taką sytuacją mamy, w przekonaniu Sądu, do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro – mimo wniosku – Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie działając z urzędu, to organ odwoławczy, nie podzielając stanowiska co do zasadności zawieszenia postępowania, winien jedynie uchylić to rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc pod uwagę dodatkowo, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę oddalił. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2013 r. wnieśli J. D., E. W., R. N. i P. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia skargi na postanowienie, pomimo jego wydania z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji na nieruchomości przy ul. [...] w W., pomimo zaistnienia zagadnienia wstępnego mającego za przedmiot istnienie tytułu prawnego do tejże nieruchomości Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła RSM "[...]", domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym przypadku jest ewidentny, tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Pr.bud., jest bez wątpienia podstawowym warunkiem możliwości realizacji prawa zabudowy określonego w art. 4 Pr.bud. Jednak w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ustawodawca ściśle określił, w jaki sposób inwestor powinien wykazać się przed organem posiadanym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w art. 3 pkt 11 Pr.bud. wymienił tytuły prawne będące źródłem tego prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia przez inwestora, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 Pr.bud. właściwy organ zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr.bud. nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują na prawa i obowiązki inwestora i organu administracji architektoniczno-budowlanej w kwestii wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 Pr.bud. właściwy organ zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr.bud. nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują na prawa i obowiązki inwestora i organu administracji architektoniczno-budowlanej w kwestii wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie ma więc kompetencji do kwestionowania złożonego przez inwestora oświadczenia w formie przewidzianej ustawowo w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud., tym bardziej jeżeli prawo do dysponowania nieruchomością wynika z księgi wieczystej. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością jest skuteczne, o ile z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie złożone w przewidzianej ustawowo formie, stanowi domniemanie i może być obalone tylko dowodami wskazującymi, na brak zgodności oświadczenia z rzeczywistością (wyroki NSA z: 11 maja 2007 r., II OSK 775/06, Lexis.pl nr 2573281, 18 czerwca 2010 r., II OSK 1101/09, Lexis.pl nr 2354373, 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, Lexis.pl nr 3038376, 16 marca 2012 r., II OSK 8/11, Lex nr 1145612). Jak wynika z orzecznictwa sądowego, złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Jednak z drugiej strony spory przed sądem powszechnym o prawo do nieruchomości, na której przewidziana jest budowa, co do zasady, nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr.bud. jest prawem, które musi być aktualne w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia i w dacie wydania decyzji w tej sprawie. Natomiast późniejsze ewentualne zmiany w tym zakresie, nie mogą mieć wpływu na postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Powyższe kryteria i zasady egzekwowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy również mieć na uwadze rozpatrując wniosek o zwieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. oraz stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w tej sprawie są zgodne z prawem i linią orzecznictwa sądownictwa administracyjnego prezentowaną od lat. Skarga kasacyjna w argumentacji uzasadniającej zarzut w niej zawarty, nie wnosi niczego nowego w tej sprawie, a szeroko cytowany wyrok NSA z 15 września 2010 r. II OSK 1423/09 nie wiąże w tej sprawie Sądu, ani nie jest reprezentatywny, czy też dominujący w orzecznictwie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.