II OSK 821/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1535/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1535/12 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w [...], jako element projektu "Program gospodarki odpadami komunalnymi w [...]", wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]". W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne umieszczone jest na liście projektów realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Głównym celem tego programu jest podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej przy równoczesnej ochronie i poprawie stanu środowiska, zdrowia, zachowania tożsamości kulturowej i rozwijaniu spójności terytorialnej, natomiast celem programu w sektorze środowiska w zakresie gospodarki odpadami jest wspieranie działań w zakresie zapobiegania oraz ograniczania wytwarzania odpadów komunalnych, wdrażania technologii odzysku, w tym recyclingu, wdrażania technologii unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a także likwidacji zagrożeń wynikających ze składowania odpadów, zgodnie z krajowym i wojewódzkimi planami gospodarki odpadami, a także działania w zakresie rekultywacji gruntów poprzemysłowych i po wojskowych oraz umacniania i ochrony brzegów morskich. Zakwalifikowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego do powyższego Programu świadczy o tym, że jego realizacja spełnia cel doniosły społecznie sprecyzowany jako rozwój systemu gospodarowania odpadami uwzględniający wymagania ochrony przyrody oraz poprawy stanu środowiska. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest konieczna dla stworzenia kompleksowego systemu gospodarki komunalnej miasta [...], zgodnego z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz hierarchią sposobów postępowania z odpadami. Jak wskazano w Projekcie Programu Ochrony Środowiska dla miasta [...] na lata 2012-2019, brak wystarczających środków finansowych stanowi podstawową barierę ekonomiczną realizacji przedsięwzięć w zakresie ochrony środowiska. W sytuacji, w której takie dofinansowanie zostało uzyskane i w celu jego zachowania niezbędne jest zapewnienie niezwłocznej realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w ocenie organu I instancji, zachodzą przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż jest to niezbędne dla ochrony interesu społecznego, jakim jest w tym przypadku stworzenie kompleksowego systemu gospodarowania odpadami, przy jak najmniejszym obciążeniu finansowym wspólnoty lokalnej (zarówno instytucjonalnie, jak i jednostkowo). Na powyższe postanowienie zażalenie w dniu 20 lipca 2012 r. złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. wskazując, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w przepisie art. 108 k.p.a. warunkująca nadanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśniono ponadto, że nadając wskazanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności organ I instancji wziął jedynie pod uwagę interesy reprezentowane przez [...] S.A. w postaci konieczności złożenia wniosku o dofinansowanie inwestycji z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w określonym terminie oraz realizacji inwestycji, którą utożsamił z interesem społecznym. W dalszej kolejności wskazano, że [...] S.A. winien wszcząć właściwe procedury w terminie, który gwarantowałby dotrzymanie terminu złożenia wniosku o środki unijne. W ocenie odwołującego się Stowarzyszenia, niedopuszczalne jest korygowanie błędów inwestora w drodze nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z powołaniem się na konieczność ochrony ważnego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 108, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego niniejszej sprawy uznając, że właściwym jest w niniejszej sprawie nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2012 r. Wskazano, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem realizacja tej inwestycji leży w interesie społecznym, skoro stanowi ona działanie o charakterze lokalnym, a nie jednostkowym. Ponadto, jak wyjaśnił organ I instancji, zakwalifikowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego do Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko świadczy o tym, że jego realizacja spełnia cel doniosły społecznie sprecyzowany jako rozwój systemu gospodarowania odpadami uwzględniający wymagania ochrony przyrody oraz poprawy stanu środowiska. Organ I instancji wyjaśnił również, że przedmiotowa inwestycja jest konieczna dla stworzenia kompleksowego systemu gospodarki komunalnej miasta [...], zgodnego z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz hierarchią sposobów postępowania z odpadami. Podkreślono, że realizacja planowanego zamierzenia leży w interesie społecznym, a niezbędnym elementem jego wykonania jest zapewnienie odpowiednich środków finansowych, których uzyskanie jest uzależnione od czasu zakończenia konkretnych działań inwestycyjnych. W konsekwencji zapewnienie uzyskania od podmiotu zewnętrznego wymiernego dofinansowania warunkuje kontynuację działań inwestycyjnych, a zatem wypełnia przesłankę "niezbędności", o której mowa w przepisie art. 108 k.p.a. Podsumowując Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo zweryfikował argumentację przedstawioną przez inwestora uznając, że ze względu na ważny interes społeczny wspólnoty samorządowej oraz wyjątkowo ważny interes strony, decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - rażące naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 1, art. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez brak wskazania adresata zaskarżonego postanowienia, albo wskazania go jedynie w rozdzielniku, mimo że jest to obligatoryjny element każdego rozstrzygnięcia administracyjnego, skutkujące nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.; -naruszenie art. 108 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że nie zachodziła żadna z przesłanek nadania tego rygoru. W związku z powyższym skarżące Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia je poprzedzającego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia je poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Za niezasadny Sąd uznał zarzut braku wskazania adresata zaskarżonego aktu lub wskazania go – niezgodnie z art. 124 k.p.a. – jedynie w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu. Z treści art. 124 k.p.a. wynika też, że postanowienie obejmuje nie tylko sentencję lecz również uzasadnienie, jeżeli jest ono sporządzane. W treści zaskarżonego postanowienia wskazano Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. jako stronę postępowania, a w uzasadnieniu wskazano na [...] S.A. Nawet zatem, gdyby przyjąć, że oznaczenie katalogu stron w rozdzielniku postanowienia jest niedopuszczalne, nie byłby uzasadniony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z powodu braku oznaczenia w nim stron postępowania. Ewentualne uchybienie polegające na wskazaniu niepełnego katalogu stron postępowania, w sytuacji gdy organ katalog ten ustalił i przedstawił w tzw. rozdzielniku mogłoby być co najwyżej rozważane jako podstawa do uchylenia postanowienia, a nie stwierdzenia jego nieważności, o ile takie uchybienie miałoby wpływ na wynik sprawy. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie, "oznaczenie stron w tzw. "rozdzielniku", jakkolwiek nie preferowane, nie stanowi istotnej wady decyzji uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z obrotu" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., II SA/Po 266/08, LEX nr 519050). Sąd wskazał, że podziela poglądy prezentowane w doktrynie prawa administracyjnego i najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którymi "oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale też może znaleźć się na końcu w rozdzielniku adresatów, którym decyzja zostaje doręczona" (wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., I OSK 1370/10, LEX nr 1068384, G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010), a z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., I OSK 325/11, LEX nr 990245). Akceptując powyższe stanowisko Sąd stwierdził, że wskazanie w rozpoznawanej sprawie stron postępowania częściowo w początkowej części postanowienia, częściowo w jego uzasadnieniu oraz wymienienie katalogu stron w rozdzielniku postanowienia spełnia wymóg zakreślony w art. 124 k.p.a., a więc nie mogło w tym przypadku dojść do naruszenia powołanych wyżej przepisów. Stąd też nie istniały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, bowiem nie doszło do rażącego naruszenia art. 124 k.p.a. ani też nie można przyjąć, że postanowienie zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy samego prawa. Sąd stwierdził, że argumenty przedstawione przez organ w zaskarżonym postanowieniu na uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] w pełni zasługują na aprobatę. Niewątpliwie nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności organ obowiązany jest wykazać istnienie interesu społecznego, jak również istnienie przesłanki powodującej konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu społecznego nad interesem indywidualnym poszczególnych stron, wiążącym się z możliwym opóźnieniem wykonania decyzji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia z tego punktu widzenia wykazuje, że rozstrzygnięcie to nie jest dowolne, zapadło w wyniku analizy przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a., a wnioski do jakich doszedł organ wyważając konkurujące wartości – są uzasadnione. W istocie bowiem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma szczególny charakter z punktu widzenia interesu ogółu, gdyż stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651). Okoliczność ta oczywiście nie może automatycznie przesądzać o zasadności orzeczenia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stanowi jednakże istotną dyrektywę wskazującą na szczególny charakter rozstrzygnięcia z punktu widzenia interesu ogółu, określanego w art. 108 § 1 k.p.a. mianem interesu społecznego. Przesłanka nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny jest zdaniem Sądu niewątpliwie spełniona. Nie sprzeciwia się temu wnioskowi okoliczność, że w interesie społecznym leży również realizowanie wartości wskazywanych w skardze. Zestawiając jednakże ustawową kategorię celu publicznego określonego w art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z bardzo ogólnym stanowiskiem strony skarżącej popartym wyłącznie jej przekonaniem i przeświadczeniem o powszechności tego stanowiska (w skardze podnosi się, że "w przekonaniu znacznej części mieszkańców, ekologów oraz specjalistów możliwe jest znalezienie lepszej lokalizacji dla budowy zakładu, mającej mniej negatywny wpływ na środowisko") Sąd stwierdził, że organy zasadnie dały prymat interesowi publicznemu sprecyzowanemu przez samego ustawodawcę w wyraźny sposób. Skoro przesłanka celu publicznego może zgodnie z regulacjami Konstytucji RP uzasadniać ingerencję w istotę praw i wolności, w tym prawa własności (art. 21 ust. 2), to tym bardziej może uzasadniać nadanie decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. O braku dowolności w ocenie przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. świadczy w ocenie Sądu także argumentacja, zgodnie z którą zakwalifikowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego do Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko wskazuje, że jego realizacja spełnia cel doniosły społecznie sprecyzowany jako rozwój systemu gospodarowania odpadami uwzględniający wymagania ochrony przyrody oraz poprawy stanu środowiska i jest konieczna dla stworzenia kompleksowego systemu gospodarki komunalnej miasta [...], zgodnego z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz hierarchią sposobów postępowania z odpadami. Na niezbędność nadania przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na wskazany wyżej interes publiczny wskazuje również argumentacja o konieczności zapewnienia odpowiednich środków finansowych, których uzyskanie jest uzależnione od czasu zakończenia konkretnych działań inwestycyjnych. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ wziął pod uwagę jedynie interesy reprezentowane przez [...] S.A. w K. w postaci konieczności złożenia wniosku o dofinansowanie inwestycji z odpowiednich funduszy w określonym terminie oraz realizacji inwestycji, którą utożsamił z interesem społecznym. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem, aby badano w sprawie indywidualny interes [...] S.A. w K. Nietrafnie strona skarżąca utożsamia konsekwencje i charakter inwestycji realizowanej przez [...] S.A. w K. wyłącznie z interesem tego podmiotu. Nie może budzić żadnej wątpliwości, że inwestycja, którą jest "budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w [...], jako element projektu "Program gospodarki odpadami komunalnymi w [...]", wraz z infrastrukturą techniczną związana jest z interesami całej wspólnoty lokalnej, a nie jedynie spółki, która ją realizuje. Już wyżej wskazane okoliczności uzasadniały nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pozbawiając tym samym znaczenia w sprawie argumentację strony skarżącej koncentrującą się na założeniach o korygowaniu zaskarżonym postanowieniem błędów w działalności inwestycyjnej profesjonalnego inwestora. Sąd wskazał, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nie jest ustawową przesłanką odmowy nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stąd nie jest zasadna argumentacja strony skarżącej, zgodnie z którą nie było podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na to, że "istnieje bardzo duża szansa uchylenia decyzji w wyniku postępowania przed organem odwoławczym lub Wojewódzkim Sądem Administracyjnym". W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a w konsekwencji również postanowienia Prezydenta Miasta K. w przedmiocie nadania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w [...]" rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że interes społeczny oraz słuszny interes obywateli przemawiały za ich uchyleniem. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, w swej istocie, dotyczy zastosowania art. 108 § 1 k.p.a., a co za tym idzie zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w [...]." W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowi inwestycję celu publicznego. Niniejsza inwestycja stanowi element "Programu gospodarki odpadami komunalnymi w [...]." Zamierzenie inwestycyjne jednocześnie stanowi jeden z elementów służących sprostaniu wymogom Unii Europejskiej, obligującym do ograniczenia składowania odpadów biodegradowalnych, a wynikającym z Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz.UE.L Nr 128, str. 1). Nadto należy mieć na uwadze, że realizowany projekt, co nie było w sprawie kwestionowane, ma być dofinansowany ze środków Funduszu Spójności. Niniejsze okoliczności pozwalają na dokonanie oceny, że interes społeczny przemawia za nadaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji dodatkowo należy wskazać, że w interesie społecznym leży wykorzystanie środków unijnych na realizację inwestycji celu publicznego. Środki pochodzące z Funduszu Spójności służą zredukowaniu dysproporcji gospodarczych i społecznych oraz promowaniu zrównoważonego rozwoju. W związku z tym istotne jest zachowanie odpowiednich terminów realizacji poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego, tak aby możliwe było współfinansowanie inwestycji ze środków pochodzących z Funduszu Spójności. Dlatego też trafnie Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem kontrolowane postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nietrafnie strona skarżąca utożsamia przesłankę nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności z interesem inwestora. Jeszcze raz należy podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym, kiedy w krajowym porządku prawnym obowiązują normy prawa krajowego oraz normy prawa wspólnotowego interes społeczny należy postrzegać szerzej, z uwzględnieniem procedur, których wykorzystanie umożliwia osiągnięcie celu w postaci zredukowania dysproporcji gospodarczych i społecznych oraz zrównoważonego rozwoju. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.