II OSK 749/13

Dnia 8 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D., R. Ł., W. Ł., A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2382/12 w sprawie ze skargi M. D., R. Ł., W. Ł., A. Ł. na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia 9 czerwca 2011 r. nr X/46/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Nieporęt na rzecz M. D., R. Ł., W. Ł. i A. Ł. solidarnie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r., IV SA/Wa 2382/12, oddalił skargę M. D., R. Ł., W. Ł. i A. Ł. na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia 9 czerwca 2011 r. nr X/46/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Gminy Nieporęt w dniu 9 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr X/46/2011 w sprawie Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt. M. D., R. i W. Ł. i A. Ł., po uprzednim wezwaniu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wnieśli skargę na powyższa uchwałę zarzucając: – rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), a w szczególności art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, powodujące w myśl art. 28 ust. 1 ustawy nieważność zaskarżonej uchwały wobec braku tytułu prawnego Gminy do działki nr 84, położonej w Stanisławowie Pierwszym, – rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na ewidentny brak celu publicznego co do budowy drogi na zaskarżonych działkach, co naruszyło interes prawny skarżących i w konsekwencji doprowadziło do nieważności zaskarżonej uchwały w myśl art. 28 powołanej ustawy, – przekroczenie uprawnień planistycznych Gminy z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do działki nr [...]/9, stanowiącej współwłasność skarżących, która jest prywatnym lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego zawartego w ustawie o lasach, ustawie – Prawo ochrony środowiska i ustawie o ochronie przyrody, – rażące naruszenie prawa budowlanego, w szczególności art. 32 ust. 4, przewidującego wymóg legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością (tytułem prawnym), – naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 1, art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na powoływaniu się przez Radę Gminy na akt prawa miejscowego – aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt w części dotyczącej działki nr 84, który jest w tej części sprzeczny z ustawodawstwem obowiązującym na terenie całego kraju, gdyż Gmina nie posiada tytułu prawnego na przedmiotową działkę. W skardze postawiono również zarzuty uchwale Rady Gminy Nieporęt z dnia 21 lipca 2011 r. nr XII/65/2011 zawierającej stanowisko Rady wobec wezwania skierowanego przez skarżących o usunięcie naruszenia prawa uchwałą w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt, a także postawiono zarzuty uchwale Rady Gminy Nieporęt z dnia 21 lipca 2002 r. nr 149/LVII/02 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Leszczyna, w gminie Nieporęt. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nieporęt wniosła o jej oddalenie wskazując na okoliczności mające uzasadniać nietrafność postawionych zarzutów. Skarga na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia 13 lipca 2002 r. i z dnia 21 lipca 2011 r. wyłączona została do odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1513/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stwierdzając, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2012 r., II OSK 935/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2012 r., zaznaczył, iż skarżący wiążą swój interes prawny z prawem własności nieruchomości, tj. działki gruntu o nr ewid. [...]/9 wskazując na naruszenie przez studium ich interesu prawnego poprzez regulację odnoszącą się do nieruchomości będącej ich współwłasnością, a ponadto, poprzez uregulowania dotyczące działki o nr 84, które – według stanowiska skarżących – determinuje przeznaczenie działki będącej ich współwłasnością. Z kolei naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują w tym, że postanowienia studium nie uwzględniają dotychczasowego przeznaczenia działki będącej lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), narzucają ustalenia dowolnie, arbitralnie, z naruszeniem przepisów regulujących granice władczej ingerencji w prawo własności, a poprzez wpływ na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkują ograniczeniami wykonywanie prawa własności, uniemożliwiając kontynuację dotychczasowego przeznaczenia działki nr ewid. [...]/9. Zdaniem NSA ocena legitymacji skargowej wymagała zatem zbadania czy skarżący, jako współwłaściciele nieruchomości o nr ewid. [...]/9 dysponują interesem prawnym, a następnie, czy ten interes prawny został przez studium naruszony. W ocenie NSA dopiero odpowiedź na pytanie, czy zaskarżone studium dopuszcza dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności pozwolić może na stwierdzenie, czy wskutek uchwalenia studium nastąpiła zmiana, która stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, może być kwalifikowana w kategoriach pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości objętej studium, a w konsekwencji stanowić może o jego legitymacji skargowej. Jeżeli w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących, to powinno być wykazane, że w wyniku ustanowienia studium nie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej będącej ich własnością nieruchomości. Wykazanie tego nie jest możliwe w oderwaniu od szczegółowej analizy rozwiązań przewidzianych dla konkretnego obszaru w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w zaskarżonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także bez odniesienia tego do rzeczywistego sposobu użytkowania nieruchomości. W sytuacji natomiast uznania w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, że strona wykazała naruszenie jej interesu, a więc istoty przysługującego jej prawa własności nieruchomości, Sąd dokona merytorycznej oceny zgodności zaskarżonego studium z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższą ocenę Sąd Wojewódzki stwierdził, iż skarżący jako właściciele działki [...]/9 mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, albowiem studium określa sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Własność jest prawem, które wskazuje na istnienie interesu prawnego po stronie skarżących. Skarżącym nie przysługuje natomiast jakikolwiek tytuł prawny do działki gruntu nr ew. 84 dlatego zaskarżona uchwała w odniesieniu do tej działki gruntu w żaden sposób nie wpływa na interes prawny skarżących, skoro taki interes prawny wobec tej działki gruntu im nie przysługuje. Źródła swojego interesu w ocenie Sądu skarżący nie mogą również upatrywać w fakcie przeznaczenia działki o nr ewid. 84 pod drogę publiczną. Jednocześnie zdaniem Sądu w sprawie nie zachodzi przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących, albowiem w wyniku ustanowienia studium nie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej będącej ich własnością nieruchomości. Na terenie działki nr [...]/9 w dacie uchwalania zaskarżonego studium obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nieporęt z dnia 13 lipca 2002 r. Stosownie do zapisów tego planu działka nr [...]/9 oraz 84 położone w Stanisławowie Pierwszym stanowią tereny ulicy lokalnej o symbolu 2KDL droga lokalna na Kąty Węgierskie. W zaskarżonym studium dla wskazanych działek utrzymano przewidziane w ww. planie przeznaczenie, tj. droga publiczna klasy lokalnej. Studium stanowi więc kontynuację dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania zarówno działki nr [...]/9 jak i 84. Skarżący kupując działkę nr [...]/9 w 2006 r. znali więc jej przeznaczenie w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wskutek uchwalenia studium nie nastąpiła zmiana, która stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, może być kwalifikowana w kategoriach pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości objętej studium. Nie można bowiem mówić o pogorszeniu sytuacji skarżących. Nie można również mówić, iż sposób zagospodarowania działki nr 84 wpływa na sposób wykonywania przez nich prawa własności w stosunku do działki nr [...]/9. Obydwie działki już w planie z 2002 r. przeznaczone były pod drogę. To właśnie działka nr [...]/9 decyzją z dnia 7 kwietnia 2004 r. została wyodrębniona z działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę oznaczoną w planie 2 KDL. Inną rzeczą jest dotychczasowy sposób rzeczywistego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Skarżący na rozprawie wyjaśnił, iż na działce nr [...]/9 posadził drzewa i zapisy studium doprowadzą do wycięcia drzew na jego działce. Mając jednak na uwadze treść obowiązującego planu oraz zaskarżonego studium Sąd stwierdził, że wskazany sposób zagospodarowania działki nr [...]/9 nie był zgodny z jej przeznaczeniem określonym w aktach planistycznych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących bowiem w żadnym zakresie nie zmieniła sytuacji prawnej właścicieli działki nr [...]/9 i możliwości jej zagospodarowania. Z tych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. M. D., R. i W. Ł. i A. Ł. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 190 p.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie dyrektywy związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.); 2) art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na tym, że wobec powoływania się w tej sprawie przez NSA w wyroku II OSK 935/12 na uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., OPS 10/09, która ma in extenso moc bezwzględnie obowiązującą Wojewódzki Sąd Administracyjny, czego konsekwencją jest w szczególności obowiązek merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi w sposób i w zakresie określonym w tej uchwale; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, nakazuje dokonać oceny przepisów, które Gmina miała lub powinna zastosować, a czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczynił, w związku z czym nie mógł wykazać naruszenia interesu prawnego skarżących, a w konsekwencji nie mógł wskazać podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz dokonać jej wyjaśnienia. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego: 4) błędną wykładnię art. 101 u.s.g., albowiem istnieje aktualnie oczywista realność i bezpośredniość naruszenia interesu prawnego skarżących, wobec ustanowienia przez Radę Gminy Nieporęt planu miejscowego, w którym status działek nr [...]/9 i 84, położonych w Stanisławowie Pierwszym pozostał bez zmiany (uchwała Rady Gminy Nieporęt z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXXV/117/2012 – "Leszczyna"); 5) niezastosowanie w szczególności art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art.143 k.c., polegające na powoływaniu się przez Sąd na determinujący wpływ planu miejscowego z 2002 r. na studium – treść wykonywania prawa własności w odniesieniu do działki nr [...]/9, w sytuacji gdy przedmiot studium i planu z 2002 r. określa zupełnie inna sytuacja faktyczna i prawna, gdyż plan dotyczył działki rolnej, natomiast studium obejmuje działkę [...]/9 stanowiącą las prywatny, co jednocześnie zmieniło społeczno-gospodarcze przeznaczenie tej działki; 6) art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie, albowiem Sąd pominął zagadnienie "działki granicznej", jaką jest działka [...]/9 w stosunku do działki 84, w sytuacji, gdy doktryna i orzecznictwo jednoznacznie wskazują na fakt naruszenia w takiej sytuacji interesu prawnego skarżących, gdyż postanowienia planistyczne co do działki 84 bezpośrednio ingerują w sposób wykonywania własności działki granicznej [...]/9 i dalszych "działek sąsiednich" skarżących; 7) niezastosowanie Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w zakresie standardów dotyczących szerokości dróg lokalnych, które w konkretnej sprawie nie mogą mieć zastosowania z uwagi na niemożność planowania drogi na działce [...]/9 stanowiącej las, zaś na działce nr 84 z uwagi na to, że nie odpowiada ona parametrom linii rozgraniczających w rozumieniu tych przepisów (szerokość 5 m jest zbyt wąska); 8) naruszenie przesłanki materialno prawnej art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nastąpiło wskutek wskazanych w skardze i poprzedniej kasacji obejściu zasad konstytucyjnych oraz przepisów ustaw materialnoprawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Nieporęt wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., który okazał się zasadny. Mianowicie Sąd Wojewódzki rozpoznając ponownie sprawę zignorował zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię przepisu art. 101 u.s.g. oraz wskazania z niej wynikające. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z zaskarżeniem przez stronę uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: Studium) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że związanie ustaleniami Studium przy sporządzaniu i uchwalaniu może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować naruszeniem interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. W niniejszej sprawie badanie legitymacji skargowej wymagało – według wskazań NSA – ustalenia jakie konkretnie funkcje spornego terenu przewidywał obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, w jaki sposób wykonywane było prawo własności nieruchomości skarżących i jakie ograniczenia w tym zakresie wprowadza studium. W ocenie NSA dopiero odpowiedź na pytanie, czy zaskarżone Studium dopuszcza dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności pozwolić może na stwierdzenie, czy wskutek jego uchwalenia nastąpiła zmiana, która stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, może być kwalifikowana w kategoriach pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości objętej Studium. Ponadto NSA zaznaczył, że analiza rozwiązań przyjętych w dotychczasowym planie miejscowym i uchwalonym Studium musi być odniesiona do rzeczywistego sposobu użytkowania nieruchomości. Tymczasem Sąd Wojewódzki skoncentrował ocenę legitymacji skarżących na okoliczności utrzymania w przedmiotowym Studium takiego przeznaczenia nieruchomości skarżących jakie przewidziane było w dotychczas obowiązującym planie. Według Sądu, skoro zarówno w planie z 2002 roku oraz w kwestionowanej uchwale działka oznaczona numerem [...]/9 stanowi teren drogi publicznej klasy lokalnej, to nie doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżących, jako właścicieli tej nieruchomości, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących. Wbrew wyraźnemu stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w zaskarżonym wyroku – dokonując oceny w zakresie legitymacji skarżących – nie uwzględnił należycie rzeczywistego sposobu użytkowania nieruchomości. Błędnie bowiem ograniczył się do stwierdzenia, że wskazane przez skarżącego aktualne zagospodarowanie spornej działki (nasadzenie drzew) nie było zgodne z przeznaczeniem w aktach planistycznych. Takie wnioskowanie Sądu jest niezrozumiałe zważywszy na to, że ustalenia planu miejscowego nie niweczą uprawnień właścicieli do korzystania z niej w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem (por. art. 35 u.p.z.p.). Z kolei według przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest konkretnych ustaleń co do sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości w ostatnich latach oraz w okresie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego. Okolicznością natomiast bezsporną jest to, że według ewidencji gruntów działka nr [...]/9 stanowi grunty rolne, a w określonej części teren leśny. Wobec powyższego, Sąd Wojewódzki kierując się wyłącznie przeznaczeniem gruntu przewidzianym w planie miejscowy z 2002 roku pominął przy ocenie interesu prawnego unormowanie art. 140 k.c. stanowiącego, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Niezasadnie przyjął również Sąd, że dla interesu prawnego skarżących nie miał znaczenia fakt przeznaczenia działki nr 84 pod drogę publiczną, w sytuacji gdy położona jest ona w sąsiedztwie nieruchomości skarżących i tylko łączne ich zagospodarowanie umożliwi urządzenie drogi o wymaganych prawem parametrach. Niewątpliwie przeznaczenie w studium działki nr 84 pod drogę lokalną determinuje takie samo określenie przeznaczenia nieruchomości skarżących, co w istocie stanowi ograniczenie ich prawa własności. Mając zatem na uwadze niesporne okoliczności wynikające z twierdzeń zawartych w skardze oraz odpowiedzi Rady Gminy, a także z dokumentacji zawartej w aktach sprawy – należało uznać, że skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego, warunkujące w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżenie przedmiotowej uchwały. Tym samym błędną okazała się konkluzja zawarta w uzasadnieniu wyroku wskazująca, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących. Z tego stwierdzenia wynika, że oddalenie skargi nastąpiło z powodu braku legitymacji skarżących, bowiem Sąd Wojewódzki nie dokonał merytorycznej oceny zgodności kwestionowanego studium z przepisami prawa. Świadczy o tym brak odniesienia się w rozważaniach Sądu do jakiegokolwiek przepisu wyznaczającego zasady oraz tryb sporządzania studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Niezależnie od zakresu, w jakim legalność studium badana jest przez Sąd z urzędu, to przede wszystkim oceny wymagały zarzuty skargi odnoszące się do konkretnych przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaznaczyć ponadto trzeba jego niespójność, wyrażającą się w tym, że z jednej strony Sąd zapoczątkował wywód stwierdzeniem, że skarżący jako właściciele działki nr [...]/9 mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego studium, a z drugiej strony dalszą argumentację zakończył konkluzją, że przedmiotowa uchwała nie naruszyła interesu prawnego. Takie wnioskowanie Sądu jest nieprawidłowe w kontekście art. 101 ust. 1 u.g.n. zważywszy, że wymieniony przepis uzależnia przyznanie legitymacji skargowej właśnie od tego, aby interes prawny oznaczonych osób został naruszony zaskarżoną uchwałą. Natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Skuteczność zarzutów dotyczących naruszenia art. 190 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.g.n. stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Z uwagi na niedokonanie przez Sąd Wojewódzki merytorycznej kontroli uchwały, przedwczesne okazały się zarzuty kwestionujące zgodność Studium z prawem, a zwłaszcza zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie więc ocena zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, dokonana zgodnie z wymogami art. 134 § 1 p.p.s.a., przy szczególnym uwzględnieniu zarzutów skargi i stanowiska organu, szczegółowo odnoszącego się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazać ponadto należy, że ocena prawna w zakresie legalności zaskarżonego aktu musi być poprzedzona ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co wymagać będzie weryfikacji twierdzeń skarżących i organu w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. Ze względów wyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.