I OSK 1500/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2426/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2426/10, oddalił skargę J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta Legionowski decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2010 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część jej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...], o powierzchni 132 m 2 , zajętej pod drogę gminną – ul. [...] w Legionowie. Po myśli art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odszkodowanie za przejęte z mocy prawa nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. W ocenie organu termin ten jest terminem prawa materialnego. Skoro zatem wniosek w sprawie został złożony po wskazanej dacie, roszczenie wygasło i żądanie nie mogło być rozpatrzone i uwzględnione. W odwołaniu skarżąca eksponowała brak powiadomienia jej o treści przywołanego wyżej przepisu, jak też o pozbawieniu jej prawa własności opisanej wyżej działki na mocy przywołanych wyżej przepisów. Wskazała, że urzędnicy gminni podawali w prasie, że odszkodowania za grunty przejęte pod drogi nie będą wypłacane. Dlatego zakwestionowała zasadność odmowy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, podzielając w całości zaprezentowaną tamże argumentację. W skardze na ostateczną decyzję J. G. domagała się jej uchylenia, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu sprawy oraz załatwieniu jej bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. Podkreśliła, że organ nie zbadał jej zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak też nie odniósł się do argumentów natury konstytucyjnej, dowodzących naruszenia reguły słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki postulował oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach wydanego w tej sprawie wyroku stwierdził, iż skarga jest niezasadna. Jakkolwiek bowiem organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, to jednak te uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu bezsporny fakt złożenia przez skarżącą wniosku o odszkodowanie po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. skutkował wygaśnięciem roszczenia, co słusznie dostrzegły organy orzekające w sprawie. Jego zdaniem na tę konkluzję nie ma wpływu brak informacji o terminie złożenia wniosku o odszkodowanie i skutkach jego niedochowania. W tej materii powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, w którym ów mechanizm uznano za poprawny systemowo i nieograniczający praw należnych byłym właścicielom. Nie wpływają na tę ocenę praktyczne trudności w realizacji przedmiotowych uprawnień, o których jednak zainteresowani winni być powiadomieni. Podobnie wypowiedział się Trybunał w innych przytoczonych w motywach zaskarżonego wyroku orzeczeniach. Wreszcie wskazał Sąd na nierozpoznaną sprawę o zbadanie konstytucyjności przepisu art. 73 ust. 4 omawianej ustawy (sygn. akt K 20/09), wszak doszedł do wniosku, że ewentualnie korzystny wyrok będzie mógł stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie. Dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.G. Jako jej podstawy wskazała: 1. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji przez uznanie przez Sąd I instancji, że na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dopuszczalne jest dokonanie wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez jego niezastosowanie objawiające się pominięciem przez Sąd obowiązku wydania przez wojewodę deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości i doręczenia jej skarżącej oraz oceny braku informacji o wywłaszczeniu w tej decyzji, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., skutkujące pominięciem przez Sąd obowiązku organu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i uznanie, że stwierdzone naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy oraz nierozważenie wpływu na wygaśnięcie roszczenia braku informacji o jego dochodzeniu, - art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. skutkującym nieuwzględnieniem przez Sąd obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym braku informacji o możliwości ubiegania się o odszkodowanie, - art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 k.p.a. skutkującym nieuwzględnieniem przez Sąd wpływu na termin złożenia przez skarżącą wniosku o odszkodowanie niepoinformowania o powyższym skarżącej, - art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez nierozważenie przez Sąd braku wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, - art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a. wynikające z nierozważenia przez Sąd przesłanek dających podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie wydania wspomnianej decyzji, - art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję odmawiającą wypłaty odszkodowania mimo braku decyzji deklaratoryjnej, o której mowa powyżej. Na tych podstawach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinęła, wskazując przede wszystkim na brak poinformowania o sposobie dochodzenia roszczenia, o którym dowiedziała się dopiero w dniu 17 sierpnia 2010 r. z wydanego na jej żądanie zaświadczenia. Poza tym wyraziła pogląd, wedle którego brak decyzji wojewody wydanej w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., która określa nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, wyłącza możliwość ubiegania się o odszkodowanie, zatem skutkuje nierozpoczęciem biegu terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały ze sobą dość ściśle powiązane i sprowadzają się do trzech zagadnień, toteż zostaną omówione łącznie, mimo że co do zasady w pierwszej kolejności należałoby rozważyć zarzuty procesowe. Owe trzy zagadnienia to brak odpowiedniej informacji o wywłaszczeniu i możliwości dochodzenia stosownego odszkodowania, dalej brak decyzji deklaratoryjnej o nabyciu przez gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę, wreszcie brak słusznego odszkodowania za przejęcie nieruchomości. Skarżąca domaga się odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustaw z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wedle jego brzmienia nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 tej ustawy). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Po myśli jej art. 73 ust. 4 odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zagadnienia podniesione przez skarżącą były przedmiotem oceny zarówno sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego w wielu sprawach (p. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, OTK-A z 2009 r., nr 8, poz. 123). Kwestia informacyjna została badana przez Trybunał Konstytucyjny m.in. w sprawie o sygn. akt K 20/09. W uzasadnieniu zapadłego w niej wyroku z dnia 19 maja 2011 r. stwierdził on, że nie jest ona przedmiotem oceny legalności aktu prawnego, a może być badana w konkretnej sprawie. Nadto zaakcentował konieczność dbania przez zainteresowanych o swoje interesy prawne. Brak informacji o prawie do odszkodowania nie został więc zakwestionowany w tym trybie. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, wedle którego termin pięciu lat jest wystarczający dla uzyskania informacji o stanie prawnym terenu zajętego pod drogę (fakt ten powinien być dla właściciela oczywisty) i możliwości zgłoszenia żądania odszkodowania. Treść przepisów prawnych w obecnych czasach jest powszechnie dostępna. A wobec tego nie ma żadnych przeszkód do zastosowania i w tej sprawie ostatnio wspomnianego przepisu, który zastrzega termin dla dochodzenia roszczenia i skutki jego upływu. Tym bardziej, gdy powoływanie się na enuncjacje prasowe z reguły nie stanowi właściwego uzasadnienia dla zajmowanego stanowiska. Poza sporem jest, że we wskazanym terminie skarżąca nie złożyła wniosku o odszkodowanie. Toteż trafnie dostrzegły organy i Sąd pierwszej instancji, że uprawnienie to wygasło. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że termin zawarty w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu (p. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 882/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1490/09 (dostępny jw.), w takiej sytuacji należy odmówić ustalenia i wypłaty odszkodowania. Regulację tę i jej skutki za zgodne z prawem, w szczególności z Konstytucją RP, uznał Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (publ. j.w.). Podobnie rzecz się ma z decyzją wojewody, która ma potwierdzać nowy stan prawny. Przyjmuje się, że jej niewydanie nie stoi na przeszkodzie zarówno obrotowi nieruchomości (p. cytowana wyżej uchwała i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1185/10, publ. j.w.) przez nadal figurującego w księdze wieczystej dotychczasowego właściciela, jak też nie sprzeciwia się żądaniu odszkodowania za przejętą nieruchomość. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku z dnia 15 września 2009 r. i obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni go podziela. Trybunał wyraźnie stwierdził, że uprzednie uzyskanie decyzji wojewody nie stanowi warunku do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Nie istnieje legalny obowiązek legitymowania się ową decyzją przy zgłaszaniu takiego wniosku. Decyzja ta jest potrzebna dla ustalenia wysokości odszkodowania, zatem stanowi zagadnienie wstępne w sprawie odszkodowawczej. Jednakowoż dotyczy to tylko sytuacji złożenia wniosku w terminie, gdyż nie oznacza, że jej brak ten termin przedłuża lub czyni żądanie bezprzedmiotowym czy przedwczesnym. Nabycie własności następuje z mocy prawa, a decyzja w tej materii tylko ten fakt prawny potwierdza. Z chwilą zatem przejścia własności powstaje prawo do żądania odszkodowania. Przeto są to dwie różne kwestie. Cytowana ustawa zastosowała konstrukcję wywłaszczenia z mocy prawa, uzasadnioną potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania problemu własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie czasu i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Zajęcie gruntu pod drogę (wybudowanie drogi) spowodowało bowiem nieodwracalny stan i przesądziło o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Odszkodowanie należy się za odjęcie własności, a nie za wpis nowego właściciela do księgi wieczystej. Z tym, że ustalenie i wypłata odszkodowania mogą nastąpić po dokonaniu wpisu, lecz – jak to już podkreślono - tylko wówczas, gdy wniosek o odszkodowanie został złożony w ustawowym terminie (p. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 (ONSAiWSA z 2010r., nr 3, poz. 44), która nadal zachowała aktualność. Nie ma zatem racji skarżąca dowodząc naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w omówionych aspektach. W tym też stanie rzeczy niepodobna bronić poglądu o naruszeniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez, jak twierdzi skarżąca, wywłaszczenie bez odszkodowania. Przecież ustawodawca wprowadził odszkodowanie, tylko ograniczył możliwość jego dochodzenia w czasie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja ta nie narusza cytowanej normy. Taka też konkluzja wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09. Konstatacja ta uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej. Co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku na mocy art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 2