I OSK 1027/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. akt II SAB/Wa 407/12 o odrzuceniu skargi K.W. na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy w budownictwie mieszkaniowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 407/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K.W. na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia 22 czerwca 2012 r. K.W. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu o przyznanie pomocy w budownictwie mieszkaniowym, określonej w art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek skarżącego, Szef Biura Ochrony Rządu w piśmie z dnia 11 lipca 2012 r. wyjaśnił K.W., iż w obecnej chwili posiada on mieszkanie własnościowe zakupione ze środków własnych oraz kredytu bankowego. Organ wskazał, że prawo do pomocy w budownictwie nie przysługuje wszystkim emerytom policyjnym, ale tylko tym, którzy spełniają dodatkową przesłankę, jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ponadto podkreślił, że tryb wypłaty pomocy finansowej jest taki sam jak przy wypłacie ekwiwalentu pieniężnego. Pismem z 31 lipca 2012 r. skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z zażaleniem, złożonym na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 22 czerwca 2012 r. i niewydaniu stosownej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na zażalenie Minister Spraw Wewnętrznych w piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 r. wyjaśnił, że skonkretyzowaną formą pomocy w budownictwie mieszkaniowym, o której mowa w ustawie emerytalnej, jest – na gruncie ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 163, poz. 1712 ze zm.) – ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Przepisy ustawy o BOR nie przewidują natomiast możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Przedmiotowe uprawnienie realizowane jest w oparciu o art. 83 ust. 2 cyt. ustawy, na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Wskazał również, że w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej decyzją administracyjną, stronie nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność. W dniu 13 września 2012 r. K.W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 czerwca 2012 r. i wniósł o zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę Szef Biura Ochrony Rządu wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że tryb wypłaty pomocy finansowej jest taki sam, jak przy wypłacie ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu wypłaca się na podstawie umowy zawartej miedzy Szefem BOR a osobą uprawnioną, a więc na podstawie czynności cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem wypłata ekwiwalentu nie jest załatwiana w trybie administracyjnym, lecz w trybie cywilnoprawnym, to wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. skarżący oświadczył, że skonkretyzowaniem pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe jest ekwiwalent za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) podał, że zagadnienia związane z wypłatą ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego reguluje art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Wypłata ekwiwalentu następuje zatem na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Skoro wypłata przedmiotowego ekwiwalentu jest załatwiana w trybie cywilnoprawnym – na podstawie umowy, a nie w trybie administracyjnym, to właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.W., zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wskazanie w art. 83 ustawy o BOR oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu, uprawnienia funkcjonariusza BOR do ekwiwalentu jednoznacznie wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Dopiero zasady wypłaty ww. ekwiwalentu mogą zostać określone w umowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.) Istota rozpoznawanej sprowadza się do ustalenia czy, sprawa dotycząca zawarcia przez Szefa BOR z funkcjonariuszem, umowy o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu jest sprawą należącą do właściwości sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (j.t.Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (ust. 2). Z powyższego wynika, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego następuje na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Wypłata ekwiwalentu jest załatwiana w trybie cywilnoprawnym – na podstawie umowy, a nie w trybie administracyjnym. W związku z tym, zakwestionowanie prawidłowości działań organu w przedmiotowej sprawie następuje poprzez poddanie jej kontroli sądu powszechnego. Zauważyć należy, iż warunki i tryb przyznawania oraz wysokość ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, z uwzględnieniem sposobu ustalania i wypłacania tego ekwiwalentu określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. z 2002 r. Nr 108 poz. 955). Zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wypłata ekwiwalentu następuje w kolejności złożonych wniosków na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu a osobą uprawnioną. Lista podlega aktualizacji do dnia 31 października każdego roku kalendarzowego (ust. 5). Jeżeli zatem umowa, o której była mowa powyżej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to w konsekwencji osoba uprawniona nie może dochodzić jej zawarcia w trybie skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego. Istota skargi na bezczynność organu sprowadza się bowiem do wymuszenia przez stronę na organie podjęcia rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Należy dodać, iż również w doktrynie podkreśla się, że wypłata przedmiotowego świadczenia następuje w formie umowy. Ani ustawa, ani akt wykonawczy nie przesądzają rodzaju owego zobowiązania. Z tych względów zasadne wydaje się stosowanie do wyżej wzmiankowanej umowy - w zakresie nieuregulowanym w ustawie o BOR - przepisów kodeksu cywilnego. W konsekwencji powyższego do umowy o ekwiwalent zastosować można art. 64 k.c. Twierdzenie, że prawomocne orzeczenie sądu zastąpić może oświadczenie woli Szefa BOR w przedmiocie zawarcia umowy, wydaje się uprawnione. Oświadczenie woli Szefa formacji stanowi bowiem składnik umowy. Ustawodawca nie wymaga, by umowa przybrała szczególną formę (por. Zeidler Kamil (red.), Lipski Jacek, Nalaskowska Urszula, Ustawa o Biurze Ochrony Rządu. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2008) Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu ocenić należy jako niezasadny i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mogło odnieść skutku, gdyż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23). zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).