II SAB/Wa 407/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy w budownictwie mieszkaniowym postanawia: – odrzucić skargę – Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. K. W. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu o przyznanie pomocy w budownictwie mieszkaniowym, określonej w art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek skarżącego, Szef Biura Ochrony Rządu w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. wyjaśnił K. W., iż w obecnej chwili posiada on mieszkanie własnościowe zakupione ze środków własnych oraz kredytu bankowego. Organ wskazał, że prawo do pomocy w budownictwie nie przysługuje wszystkim emerytom policyjnym, ale tylko tym, którzy spełniają dodatkową przesłankę, jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ponadto podkreślił, że tryb wypłaty pomocy finansowej jest taki sam jak przy wypłacie ekwiwalentu pieniężnego. Pismem z [...] lipca 2012 r. skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z zażaleniem, złożonym na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. i niewydaniu stosownej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na zażalenie Minister Spraw Wewnętrznych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyjaśnił, że skonkretyzowaną formą pomocy w budownictwie mieszkaniowym, o której mowa w ustawie emerytalnej, jest – na gruncie ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 163, poz. 1712 ze zm.) – ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Przepisy ustawy o BOR nie przewidują natomiast możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Przedmiotowe uprawnienie realizowane jest w oparciu o art. 83 ust. 2 cyt. ustawy, na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Wskazał również, że w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej decyzją administracyjną, stronie nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność. W dniu [...] września 2012 r. K. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. i wniósł o zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę Szef Biura Ochrony Rządu wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że tryb wypłaty pomocy finansowej jest taki sam, jak przy wypłacie ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu wypłaca się na podstawie umowy zawartej miedzy Szefem BOR a osobą uprawnioną, a więc na podstawie czynności cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem wypłata ekwiwalentu nie jest załatwiana w trybie administracyjnym, lecz w trybie cywilnoprawnym, to wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. skarżący oświadczył, że skonkretyzowaniem pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe jest ekwiwalent za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, albo – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zaskarżenie bezczynności organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy przepisów wskazanej wyżej ustawy zaskarżenie decyzji, postanowień oraz aktów i czynności. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o przyznanie pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż skonkretyzowaniem pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe jest ekwiwalent o którym mowa w art. 83 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 163, poz. 1712 ze zm.). Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. przyznał to również sam skarżący. Tryb wypłaty wnioskowanej przez skarżącego pomocy finansowej jest zatem tożsamy z trybem wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Stosownie zaś do treści art. 83 ust. 1 ustawy o BOR, prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (ust. 2). Z powyższego wynika zatem, że wypłata ekwiwalentu, jak również pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, następuje na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umowa nie podlega kontroli sądu administracyjnego, tym samym osoba uprawniona nie może dochodzić jej zawarcia w trybie skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego. Zakwestionowanie prawidłowości działań organu w niniejszej sprawie może nastąpić, poprzez poddanie ich kontroli sądu powszechnego. Skoro wypłata ekwiwalentu i pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe nie jest załatwiana w trybie administracyjnym, lecz w trybie cywilnoprawnym, tj. na podstawie umowy, to wynika z tego, że skarga w tym przedmiocie jest niedopuszczalna, bowiem wyłączona została właściwość sądu administracyjnego. W zbliżonej kwestii wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 87/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że "z treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu wynika, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego następuje na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Wypłata ekwiwalentu jest załatwiana w trybie cywilnoprawnym – na podstawie umowy, a nie w trybie administracyjnym. W związku z tym, zakwestionowanie prawidłowości działań organu w przedmiotowej sprawie następuje poprzez poddanie jej kontroli sądu powszechnego. Jeżeli zatem umowa, o której była mowa powyżej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to w konsekwencji osoba uprawniona nie może dochodzić jej zawarcia w trybie skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego". W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w postanowieniu.