II GSK 1930/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 267/11 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 267/11, oddalił skargę M. W. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, z następującym uzasadnieniem. Komisja Egzaminacyjna do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w B. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdziła – powołując się na art. 366 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm., dalej: u.r.p.) – że M. W. (dalej: skarżący) uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. W uzasadnieniu wskazano, że zdający z części pierwszej egzaminu otrzymał ocenę dostateczną, z drugiej części egzaminu ocenę dobrą, z trzeciej części (z zakresu prawa cywilnego) ocenę niedostateczną, z czwartej części ocenę dobrą oraz z piątej części ocenę dobrą. Uchwałą z dnia [...] listopada 2010 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (dalej: Komisja Odwoławcza) utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Komisja Odwoławcza stwierdziła, że zdający powinien sporządzić apelację skarżąc oddalenie powództwa w zakresie roszczenia o podwójny zadatek i odszkodowania z tytułu wzrostu wartości lokalu, a nie sporządzać opinii prawnej. Egzaminatorzy oceny cząstkowe wydają na podstawie swej wiedzy merytorycznej w sposób niezależny, co nie oznacza dowolności lub arbitralności. Oceny te nie mają waloru decyzji administracyjnej, dlatego nie można było uznać za trafny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Komisji Odwoławczej należało podzielić zarzut skarżącego, że ze stanu faktycznego kazusu nie wynikało kategoryczne założenie, iż zawarto umowę deweloperską, a nie umowę przedwstępną. Zagadnie rodzaju takiej umowy jest problematyczne w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa. Należało zatem ocenić, że zadanie egzaminacyjne dotyczyło umowy przedwstępnej, co nie zmienia tego, że w stanie faktycznym sprawy należało wnieść apelację. Tylko bowiem przez zaskarżenie orzeczenia w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego, interes powodów zostałby należycie zabezpieczony. Błędem zatem było sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia apelacji. Zdający, w ocenie Komisji Odwoławczej, mógłby w apelacji bronić poglądu o zawarciu przez strony umowy przedwstępnej, co doprowadzić go powinno również do wniosku o możliwości dochodzenia naprawienia szkody w sytuacji, gdyż druga strona tej umowy uchyla się od jej zawarcia. Zdający błędnie założył (choć i w tym przypadku panuje rozbieżność poglądów doktryny i orzecznictwa), iż dochodzenie odszkodowania przewyższającego zadatek jest niedopuszczalne. Obecnie w doktrynie przeważa pogląd, że zadatek nie musi być traktowany w kategoriach odszkodowania (chyba, że strony umówiły się inaczej) w relacji wysokości zadatku do rozmiarów zaistniałej szkody. Pogląd, że roszczenie o zadatek z umowy przedwstępnej przedawnia się na zasadach ogólnych (art. 118 k.c.) był aktualny do wejścia w życie noweli ustawy Kodeks cywilny z dnia 14 lutego 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że w myśl art. 366 ust. 1 u.r.p. pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną, a ponieważ skarżący otrzymał z części trzeciej egzaminu ocenę niedostateczną, z całego egzaminu również otrzymał ocenę niedostateczną. Sąd uznał, że postępowanie w sprawie egzaminu skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań formalnych określonych przepisami ustawy o radcach prawnych. Procedując na skutek odwołania Komisja Odwoławcza rozpoznała sprawę także w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem zaskarżenia, podzielając stanowiska egzaminatorów. W ocenie Sądu zgodnie z art. 364 ust. 1 u.r.p. zdający powinien się wykazać znajomością przepisów ze wskazanych dziedzin prawa materialnego i procesowego, przez co należy rozumieć taką znajomość tych przepisów, która (jak w przypadku pracy skarżącego) wskazywałaby na brak jakichkolwiek przesłanek prawnych do wniesienia apelacji. Jeżeli jednak występuje możliwość podważenia wyroku to rzeczą pełnomocnika jest skorzystanie z takiej możliwości. Sąd I instancji wskazał, że nie jest kolejną komisją egzaminacyjną, gdyż ocenia jedynie legalność zaskarżonej uchwały. Komisja Odwoławcza przyjęła, że uznanie kazusu przez zdającego jako umowy przedwstępnej nie było błędem dyskwalifikującym pracę. Jednakże zarówno egzaminatorzy, jak i Komisja podkreślali, że istniały podstawy prawne do skutecznego zaskarżenia wyroku będącego przedmiotem pracy. Tylko bowiem wniesienie apelacji, opartej na prawidłowej konstrukcji przepisów prawa materialnego, zabezpieczało w należyty sposób interesy powodów. Przygotowanie zatem opinii prawnej o braku jakichkolwiek podstaw do zaskarżenia wyroku faktycznie pozbawiało mocodawców egzaminacyjnych zdającego możliwości weryfikacji tego rozstrzygnięcia. Co do zasady odmowa sporządzenia środka zaskarżenia (opinia o braku podstaw do wniesienia apelacji) może wystąpić wówczas, gdy w sposób ewidentny podważenie wyroku w jakimkolwiek zakresie jest niemożliwe. W ocenie egzaminatorów i Komisji istniały podstawy do zaskarżenia wyroku w zakresie oddalającym powództwo o odszkodowanie z tytułu różnicy w cenie lokalu objętego przedmiotem umowy. Rozbieżności poglądów piśmiennictwa i orzecznictwa powinny być przedmiotem rozważań zawartych w apelacji, a nie skłaniać pełnomocnika do przyjęcia poglądów dla jego klientów niekorzystnych, jednocześnie godząc się na zniesienie kosztów postępowania przy, jak podkreślano w uzasadnieniu oceny cząstkowej, wygranej procesu w przeważającej części. Zdaniem Sądu Komisja określając właściwość zastosowanych przez zdającego przepisów prawa, prawidłowo uznała, że ich interpretacja w proponowanym rozwiązaniu problemu nie była poprawna z uwagi na interes powodów reprezentowanych przez zdającego. Jedynie bowiem sporządzenie apelacji zabezpieczało w należyty sposób ich interesy. W tej kwestii stanowisko Komisji Odwoławczej jest jednolite i spójne. Komisja Odwoławcza podkreślała, że zarzuty komisji egzaminacyjnych oparte na stwierdzeniu błędnego założenia, że chodziło w pracy o umowę deweloperską, a nie o umowę przedwstępną, nie mogły stanowić wyłącznej podstawy do negatywnej oceny pracy z części trzeciej egzaminu. W związku z tym Komisja Odwoławcza przyjęła, że założenie zdających o kazusie opartym na umowie przedwstępnej nie dyskwalifikowało tego rozwiązania, aczkolwiek utrudniało jego rozwiązanie samym zdającym. Jednakże założenie to powinno prowadzić zdających do wniosku o konieczności sporządzenia apelacji. Zdaniem Sądu nie chodziło przy tym o zaskarżenie wyroku egzaminacyjnego "za wszelką cenę", lecz o zastosowanie przez zdającego przepisów prawa zgodnie z wymaganiami art. 364 ust. 1 u.r.p. Sąd przychylił się do stanowiska komisji egzaminacyjnych, że problem egzaminacyjny z części trzeciej powinien być przedmiotem rozważań zdającego w apelacji, w szczególności w sytuacji braku jednolitości co do tego problemu w piśmiennictwie i orzecznictwie. Komisja Odwoławcza wskazała na podstawy do zaskarżenia wyroku nie wychodząc poza granice uznania administracyjnego co do braku poprawności propozycji rozwiązania problemu przez skarżącego. Komisja Odwoławcza wykazała możliwość podważenia wyroku sądu I instancji oddalającego roszczenie powodów o zapłatę różnicy w cenach lokalu. Wskazano więc na przesłanki uzasadniające nieprawidłowe stanowisko skarżącego w sporządzeniu opinii prawnej o bezzasadności zaskarżenia wyroku. Teza skarżącego, że komisja powinna wyłącznie mieć na uwadze prawidłowość zastosowanych przez zdającego przepisów w zaproponowanym rozwiązaniu problemu egzaminacyjnego, nie była trafna. Pełnomocnik strony powinien bowiem poszukiwać wszelkich możliwych rozwiązań maksymalnie zabezpieczających interes klienta i na takie rozwiązania, niedostrzeżone przez skarżącego, wskazała komisja w zaskarżonej uchwale. W ocenie Sądu obie komisje prawidłowo przeprowadziły postępowanie z zastosowaniem właściwych przepisów prawa materialnego nie przekraczając swoich właściwości. Skargą kasacyjną M. W. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi – w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). – ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji – w oparciu o art. 185 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, uwzględniając koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 364 ust. 1 u.r.p. poprzez nieuznanie, iż skarżący był należycie przygotowany prawniczo do egzaminu radcowskiego, jak i do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym nie posiada wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu materialnego i procesowego prawa cywilnego, co skutkuje utwierdzeniem, iż wynik końcowy z egzaminu radcowskiego jest negatywny; b) art. 364 ust. 6 u.r.p. poprzez nieuwzględnienie jako prawidłowego rozstrzygnięcia sporządzonej przez skarżącego opinii prawnej o niezasadności sporządzania apelacji w rozstrzyganej sprawie; c) art. 365 ust. 2 u.r.p. poprzez niewzięcie pod uwagę prawidłowości rozstrzygnięcia przyjętego przez skarżącego w pracy pisemnej z zakresu prawa cywilnego oraz nieuznanie, iż skarżący zachował wymogi formalne, właściwie zastosował przepisy prawa cywilnego i umiejętnie je zinterpretował, poprawnie zaproponował rozstrzygnięcie problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentował, i tym samym utrzymanie uchwały Komisji Egzaminacyjnej; d) § 5 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 164, poz. 1314, dalej: rozporządzenie) poprzez jego niezastosowanie, tym samym nieodniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, jak również niewzięcie pod uwagę zakresu skargi i zakresu pracy pisemnej sporządzonej przez skarżącego podczas egzaminu radcowskiego przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 365 ust. 2 u.r.p.; 2) prawa procesowego, mającego wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 364 ust. 10 u.r.p. – przekraczając zasady określające uznanie administracyjne – poprzez uznanie, iż Komisja Egzaminacyjna miała podstawy do wystawienia oceny negatywnej z pracy skarżącego z trzeciej części egzaminu radcowskiego sporządzonej z zakresu prawa cywilnego, skoro skarżący wypełnił normę prawną zawartą w art. 365 ust. 2 u.r.p.; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstaw prawnych uzasadniających oddalenie skargi oraz przyczyn nieuwzględnienia i niewzięcia pod uwagę zarzutów wskazanych przez skarżącego; d) art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.), w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie działalności Komisji Odwoławczej pod względem zgodności jej działalności z prawem materialnym, w szczególności poprzez niedokonanie oceny pracy z zakresu prawa cywilnego sporządzonej podczas egzaminu radcowskiego; e) art. 107 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Komisja Odwoławcza wyjaśniła stan faktyczny i prawny w sposób wyczerpujący, w tym ustosunkowała się do każdego z zarzutów podniesionych w odwołaniu, co kłóci się z zasadą dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli; f) art. 107 § 1 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie skarżącego do organów Państwa; g) art. 107 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności oddalenia skargi w sposób wyczerpujący oraz utrzymania w mocy uchwały Komisji Egzaminacyjnej; h) art. 107 § 1 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez niedziałanie w przedmiotowej sprawie wnikliwie i nieustosunkowanie się do każdego z zarzutów podniesionych w skardze, jak również niewyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi i utrzymania decyzji Komisji Egzaminacyjnej. W uzasadnieniu strona wskazała, że WSA nie powinien wyłącznie opierać się na "ocenie merytorycznej propozycji rozwiązania problemu przez egzaminatorów i Komisję II Stopnia", gdyż pozbawia to skarżącego prawa do rzetelnej oceny jego "punktu" widzenia oraz okoliczności temu towarzyszących. Narusza to jego interes prawny. WSA doszedł do sprzecznych ze sobą twierdzeń i nie zwrócił uwagi, że skoro w kazusie była mowa o umowie przedwstępnej, zdający miał podstawy (zgodnie z tezami Komisji II stopnia i WSA) uznać tę umowę za umowę przedwstępną, tym samym mógł nie uznać podstaw do sporządzenia apelacji i jego rozstrzygnięcie było prawidłowe i zabezpieczało jego klientów przed poniesieniem dodatkowych kosztów postępowania apelacyjnego. Ten tok rozumowania prowadzi do konstatacji, że Egzaminatorzy nieprawidłowo ocenili pracę skarżącego z zakresu prawa cywilnego, wydali nieprawidłową uchwałę, zaś Komisja Odwoławcza nieprawidłowo utrzymała ją w mocy. Samo rozstrzygnięcie nie dyskwalifikowało pracy egzaminacyjnej skarżącego pod względem kryteriów wskazanych w art. 365 ust. 2 u.r.p., a po drugie – Egzaminatorzy uznali, że wypełnił on kryteria oceny, wskazane w art. 365 ust. 2 u.r.p. Art. 365 ust. 2 u.r.p. precyzyjnie wskazuje, co wpływa na ocenę pracy egzaminacyjnej, a skoro skarżący nie wypełnił tylko jednego z tych kryteriów, które są wskazane przykładowo, zaś inne spełnił, tym samym ocenienie jego pracy na ocenę negatywna jest za daleko idące. Komisja Egzaminacyjna, jak i Komisja Odwoławcza potwierdziły, że skarżący podczas egzaminu radcowskiego sporządził pracę z zakresu prawa cywilnego w sposób poprawny. Sam fakt, iż zdający nie sporządził apelacji, lecz opinię prawną o bezzasadności tegoż środka odwoławczego, nie powinien deprecjonować jego pracy. Tok rozumowania zdającego, zastosowana przez niego argumentacja, użyte przez niego do wybranej argumentacji orzecznictwo oraz opinia doktryny prawa potwierdzające przyjętą logikę skarżącego i decyzję co do rozstrzygnięcia danego problemu prawnego, są dla obu Komisji i WSA zupełnie nieistotne, z czym nie sposób się zgodzić. Zdaniem skarżącego opinia obu komisji i WSA, że tylko apelacja była jedynym sposobem na zabezpieczenie należycie interesu powodów, jest nielogiczna, bezzasadna i krzywdząca dla zdającego. Z teorią WSA dotyczącą tego, że to w apelacji winno się opisywać "rozbieżności poglądów piśmiennictwa i orzecznictwa", nie należy się zgodzić, ponieważ w apelacji winno się przedstawiać stan prawny poparty piśmiennictwem i orzecznictwem potwierdzającym tezy apelacji, nie zaś "za i przeciw" tego środka zaskarżenia. Reguły odnoszące się do sporządzenia apelacji, a określone w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, odnoszą się także do opinii o bezzasadności sporządzenia środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, Komisja Odwoławcza winna ocenić zasadność poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, a także winna ocenić pracę skarżącego wg reguł określonych w art. 365 ust. 1 i 2 u.r.p., czego nie dokonała. W ocenie skarżącego obie Komisje przekroczyły granice uznania administracyjnego, na co Sąd nie zwrócił uwagi. Sąd błędnie również uznał, że nie należy oceniać uchwał Komisji, ponieważ mamy tu do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym – praca skarżącego nie została ponownie oceniona, zaś Sąd nie widział powodów, żeby ocenić ją ponownie. Rozstrzygnięcie ostateczne pracy nie powinno deprecjonować całości sporządzonej opinii prawnej o bezzasadności apelacji, a tym samym wyniku egzaminu radcowskiego, ponieważ Egzaminatorzy nie byli związani żadnymi instrukcjami co do wyniku, a na ocenę pracy wpływało także zachowanie wymogów formalnych, które skarżący w swojej pracy w większości spełnił. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Odwoławcza wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzy zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 364 ust. 10 u.r.p., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Skarżący jako jeden z pierwszych z zarzutów procesowych podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). W ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący podniósł, że uzasadnienie wyroku nie zawiera odniesienia do wszystkich zarzutów skargi i nie zawiera wskazania podstaw prawnych uzasadniających oddalenie skargi. Jednakże brak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienia, które to konkretnie elementy uzasadnienia nie zawierają rzetelnej analizy istotnych zarzutów i argumentacji skarżącego, a w szczególności, do których zarzutów Sąd się nie odniósł i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Nie należy też zapominać, że z brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika, że sąd administracyjny musi odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 294/10, zbiór Lex). Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim kwestionuje nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego nie jest zasadny. Odnosząc się w pozostałym zakresie do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu dodać należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja Sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności. Natomiast podnoszone mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym, zdaniem skarżącego, rozwinięciu poszczególnych jego elementów w sytuacji, gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało tak sporządzone, iż umożliwiało stronie skarżącej podjęcie obrony przed niekorzystnym rozstrzygnięciem i dokonanie kontroli instancyjnej wskutek złożonej skargi kasacyjnej, oczywiście w zakresie wynikającym z art. 183 § 1 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego szczegółowo wyżej przedstawione można – z pewnym uogólnieniem – ująć jako zarzuty nieskontrolowania przez Sąd działalności organu pod względem zgodności jego działalności z prawem oraz zarzuty naruszenia przy rozpoznawaniu odwołania przez organ i skargi przez Sąd I instancji zasad wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden tych zarzutów i co za tym idzie – zarzutów szczegółowych z nimi związanych, nie jest uzasadniony. Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego wyjaśniającym funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie uszczegóławia wzorca, według którego kontrola działalności administracji publicznej ma być wykonana, stanowi jedynie, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do naruszenia przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonej uchwały lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca. Przepis art. 1 p.p.s.a. zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Przepis ten charakteryzuje tę sprawę pod względem materialnym przez pojęcie kontroli administracji publicznej jako podstawy jej przedmiotu, jest to więc sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Należy jedynie wyjaśnić, że do naruszenia art. 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę sprawy niebędącej sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu tego przepisu, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, sądowoadministracyjna kontrola uchwał komisji egzaminacyjnych ustalających wynik egzaminu radcowskiego (w ramach uznania administracyjnego) dokonywana w myśl przywołanego wyżej art. 1 § 2 p.u.s.a. pod względem zgodności z prawem, sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego, polegającego na zapewnieniu legalnego działania organów administracyjnych i przebiega w trzech płaszczyznach tj.: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; dochowania wymaganej prawem procedury; respektowania reguł kompetencji (por. np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I GSK 1421/05). Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz nie zastępuje go w czynnościach. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, spod tej kontroli uchyla się możliwość analizy merytorycznej zasadności wydanego aktu, a sąd administracyjny obligowany jest zbadać, czy decyzja podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie określonej treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, zbiór Lex nr 320931 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności WSA skontrolował prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie uchwały i jej zgodność z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym celu w szczególności poddał wnikliwej analizie uzasadnienie zaskarżonej uchwały, która pozwoliła na prześledzenie etapu oceny dowodów, toku rozumowania i wreszcie wnioskowania Komisji Odwoławczej. Nietrafne są zarzuty, że nie wyjaśniono stanu faktycznego i prawnego w sposób wyczerpujący, nie rozważono wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, Zauważyć należy, że przedmiotem tej oceny była praca pisemna skarżącego, tj. opinia o braku podstaw do wniesienia apelacji od wyroku Sądu I instancji, sporządzona na kanwie przygotowanego kazusu z prawa cywilnego. W tej sytuacji zaskarżona uchwała, a w szczególności jej uzasadnienie, z uwagi na treść art. 368 ust. 12 u.r.p. powinna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne uchwały powinno zawierać odniesienie się do treści sporządzonej przez skarżącego pracy pisemnej. Z kolei uzasadnienie prawne powinno odnosić się do wskazania, czy sporządzona praca pisemna spełnia oraz w jakim zakresie kryteria określone w art. 365 ust. 2 u.r.p. Konkluzja będąca wynikiem (oceną ostateczną) tego procesu powinna znaleźć stosowne przełożenie na przesłanki określone w art. 364 ust. 1 oraz treść art. 364 ust. 10 u.r.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonej uchwały trafnie uznał, że spełnia ono wszystkie ww. wymogi. Podkreślić przy tym trzeba, że Komisja Odwoławcza w uzasadnieniu uchwały podała przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja odnosi się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych jak i zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, które wcześniej były poddane ocenie w pisemnej opinii sporządzonej w ramach postępowania odwoławczego, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Odniesienie się zarzutów potwierdza chociażby przychylenie się przez Komisję do niektórych zarzutów odwoławczych, przez przyjęcie, że ze stanu faktycznego kazusu nie wynikało kategoryczne założenie, iż zawarto umowę deweloperską, a nie umowę przedwstępną. A zagadnienie rodzaju takiej umowy jest zdaniem Komisji problematyczne w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, co wpłynęło na jej ocenę, że zadanie egzaminacyjne dotyczyło umowy przedwstępnej. To, że Komisja Odwoławcza wyprowadziła z tej oceny wniosek, iż w stanie faktycznym kazusu należało wnieść apelację, która zabezpieczałaby interes powodów, a błędem było sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia apelacji, co zaakceptował Sąd I instancji, nie dowodzi, że Komisja rozpatrując odwołanie nie dokonała kontroli, zakwestionowanej przez skarżącego części egzaminu, pod kątem podniesionych przez niego zarzutów, mając na uwadze zakres pracy egzaminacyjnej skarżącego. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, nie biorąc pod uwagę zakresu skargi i zakresu pracy sporządzonej przez skarżącego. Bowiem Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały wziął pod uwagę prawidłowość zastosowanych przez skarżącego przepisów prawa. Jednak okoliczność ta nie mogła przełożyć się na poprawność zaproponowanego rozwiązania z uwagi na nieuwzględnienie interesu powodów reprezentowanych przez zdającego (w sytuacji, gdy dochodzenie roszczeń było wprawdzie utrudnione ale nie niemożliwe). Wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. statuują zasady ogólne tegoż Kodeksu, tj.: zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i zasadę wnikliwego i szybkiego działania w sprawie (art. 12 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji i Sąd wskazanych zasad ogólnych k.p.a. Organ odwoławczy w sposób niebudzący zastrzeżeń zgromadził i przeanalizował materiał dowodowy w tej sprawie i właściwie go ocenił, nie naruszając przy tym żadnej ze wskazanych zasad ogólnych k.p.a., ani też, jak wyżej stwierdzono, norm wynikających z treści art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Nie budzi także zastrzeżeń konstrukcja i treść zaskarżonej uchwały. Zawiera ono wszystkie wymagane przez przepisy prawa elementy (art. 107 § 1 k.p.a.), pozwalające na zapoznanie się z motywami podjętego rozstrzygnięcia. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP, gdyż jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA uchybił temu przepisowi, bowiem sądowoadministracyjna kontrola o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione. Skarżący wskazał, iż naruszony został przez Sąd I instancji § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, art. 364 ust. 1, art. 364 ust. 6, art. 365 ust. 2 u.r.p. poprzez nieuznanie, iż skarżący był należycie przygotowany do egzaminu radcowskiego i samodzielnego należytego wykonywania zawodu radcy prawnego oraz nieuwzględnienie jako prawidłowego rozstrzygnięcia w pracy z zakresu prawa cywilnego, sporządzonej przez skarżącego opinii prawnej. Ocena pracy skarżącego została dokonana na podstawie art. 364 ust. 1 i art. 365 ust. 2 u.r.p. co oznacza, że egzamin radcowski został przeprowadzony według reguł wskazanych w tych przepisach, a oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonali niezależni od siebie egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, wskazani przez Ministra Sprawiedliwości i Krajową Radę Radców Prawnych, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa, umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, określone w przytoczonym przepisie art. 365 ust. 2 u.r.p. kryteria muszą być spełnione łącznie, bo tylko wtedy uprawniona jest ocena, że zdający jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Jak wynika z art. 2 i 4 ust. 1 oraz art. 364 ust. 1 u.r.p. egzamin radcowski służy sprawdzeniu przygotowania do samodzielnego i należytego świadczenia pomocy prawnej w celu ochrony prawnej interesów podmiotów, na rzecz których jest wykonywana. Zatem zaproponowane rozwiązanie musi spełniać kryterium poprawności formalnej, materialnoprawnej i uwzględniać interes strony, którą zgodnie z zadaniem zdający reprezentuje. Podnoszona przez skarżącego teza, że praca powinna być oceniana wyłącznie według prawidłowości zastosowanych przez zdającego przepisów w zaproponowanym rozwiązaniu nie ma podstaw prawnych. Przy uwzględnieniu treści art. 364 ust. 10 u.r.p. ocenę pozytywną może uzyskać tylko takie zadanie, które wszystkie powyższe kryteria spełnia. Zróżnicowanie ocen pozytywnych (od dostatecznej do celującej) nie oznacza, że błędy popełnione w rozwiązaniu zadania świadczące o niespełnieniu podstawowych kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 u.r.p. mogą być kwalifikowane w ramach stopniowalności oceny pozytywnej (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 695/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Komisja Odwoławcza po weryfikacji wypunktowanych nieprawidłowości przez niezależnych egzaminatorów dokonała ponownej oceny pracy pisemnej z prawa cywilnego wg kryteriów z art. 365 ust. 2 u.r.p. Komisja Odwoławcza uwzględniając, że problem kwalifikacji prawnej rodzaju umowy będącej przedmiotem kazusu, rodził rozbieżności w orzecznictwie i literaturze, przyjęła, że nie można za dyskwalifikujące uznać stanowiska skarżącego, iż strony łączyła umowa przedwstępna, a nie tzw. umowa deweloperska. Komisja ta podkreśliła, że zakwalifikowanie przez skarżącego umowy jako przedwstępnej pozwalało mu na podważenie przyjętego w kazusie stanowiska sądu okręgowego oddalającego roszczenie powodów o odszkodowanie z tytułu różnicy w cenie lokalu objętego przedmiotem umowy, a zatem na sporządzenie przez skarżącego apelacji. Zdaniem Komisji Odwoławczej z okoliczności, że umowa łącząca strony zawiera pewne postanowienia charakterystyczne dla umowy przedwstępnej, nie można wyciągać niekorzystnego dla reprezentowanej strony wniosku o ograniczeniu obowiązku naprawienia szkody wynikającej z niewykonania zobowiązania jedynie do tzw. ujemnego interesu umownego. Odpowiednio przeprowadzona argumentacja prawna pozwalałaby na podważenie stanowiska sądu okręgowego oddalającego roszczenie powodów wyrażające się w różnicy cen lokalu, nawet w sytuacji przyjęcia założenia, że strony zawarły umowę przedwstępną. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli skarżący mimo istnienia podstaw do zaskarżenia wyroku sądu okręgowego, wykazanych przez Komisję Odwoławczą, nie sporządził apelacji lecz opinię o braku podstaw do jej wniesienia, to trafna była konstatacja Sądu I instancji, że Komisja Odwoławcza nie wyszła poza granice uznania administracyjnego przyjmując brak poprawności rozwiązania z prawa cywilnego proponowanego przez skarżącego. Bowiem istotą zadania z prawa cywilnego było zaproponowanie takiego rozwiązania, które uwzględnia interes powodów w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa, powinny być przedmiotem rozważań zawartych w apelacji, a nie skłaniać skarżącego jako pełnomocnika, do przyjęcia poglądów dla jego klientów niekorzystnych, jednocześnie godząc się na zniesienie kosztów postępowania przy wygraniu procesu w przeważającej części. Odmowa sporządzenia środka zaskarżania może wystąpić tylko wówczas, gdy w sposób ewidentny podważenie wyroku w jakimkolwiek zakresie jest nie możliwe. Tymczasem Komisja Odwoławcza wykazała możliwość podważenia wyroku sądu okręgowego. Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że jeżeli występuje możliwość podważenia wyroku, to rzeczą pełnomocnika jest skorzystanie z takiej możliwości. Przygotowanie opinii prawnej o braku podstaw do zaskarżenia wyroku faktycznie pozbawiało mocodawców zdającego możliwości weryfikacji wyroku. Skoro zdanie egzaminu radcowskiego ma uprawniać do wykonywania zawodu, to sposób rozwiązania przyjęty przez egzaminowanego powinien odpowiadać nie tylko wymogom przepisów prawa, ale stanowić środek skuteczny, możliwie najlepiej zabezpieczający interesy strony reprezentowanej zgodnie z treścią zadania egzaminacyjnego. W przedmiotowej sprawie ocena prac skarżącego, w tym w szczególności pracy z prawa cywilnego, została dokonana przez pryzmat wymagań określonych w art. 365 ust. 2 u.r.p., została uzasadniona w sposób jasny i wyczerpujący. Należy podkreślić, że nie narusza ona zasad swobodnej oceny. Sąd I instancji zasadnie uznał, że Komisja Odwoławcza wykazała, że zaproponowany przez stronę skarżącą sposób rozwiązania spornej części egzaminu jest błędny, a praca ta nie mogła być oceniona pozytywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez organ, a zaakceptowana przez Sąd I instancji, nie nosi znamion dowolności. A zatem nietrafne są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jak i nietrafny jest zarzut naruszenia wskazanego w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – art. 364 ust. 10 u.r.p. skoro skarżący nie wypełnił normy prawnej z art. 365 ust. 2 u.r.p. Z tych powodów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.