VII SA/Wa 1964/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Ochrony Dziedzictwa [...] z dnia 4 kwietnia 2012 r., o ponowne rozpoznanie sprawy - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568, z późn. zm.) oraz art. 31 § 2, 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) zwanejdalej K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r., [...]. dz. [...], odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek organizacji społecznej - Stowarzyszenia Ochrony Dziedzictwa [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], z dnia [...].08.2010r. nr [...], znak: [...], pozwalającej J. O. na rozbudowę budynku przy ul. [...]. Jak wynika ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., udzielił J. O. pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. [...] w [...]. W dniu 16 marca 2011 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęło pismo organizacji społecznej - Stowarzyszenia Ochrony Dziedzictwa [...], zawierające wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia z urzędu postępowania na wniosek organizacji społecznej wskazując na art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna, w sprawie dotyczącej innej osoby, może występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl przepisu paragrafu 2 cyt. artykułu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w tezie, wyrażonej w wyroku z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. I SA/Wa 1693/08. Przepis ten ustanawia dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby żądanie wszczęcia postępowania, pochodzące od organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby, zakończyło się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Pierwszą przesłanką jest uzasadnienie żądania celami statutowymi tej organizacji, drugą stanowi natomiast interes społeczny, przemawiający za wszczęciem postępowania. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego żadnych wątpliwości nie budzi okoliczność, iż cele statutowe Stowarzyszenia Ochrony Dziedzictwa Kulturowego [...] uzasadniają wszczęcie żądanego postępowania administracyjnego. Organ podtrzymał natomiast swoje stanowisko, iż za wszczęciem tego postępowania nie przemawia interes społeczny i w tym zakresie zaprezentował również stanowisko, na jakim stoi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, który stwierdził, iż dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj.: jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmawia organizacji udziału w postępowaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 849/08, gdzie stwierdził, iż uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione (także) interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do organu prowadzącego postępowanie. Nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Zaznaczyć przy tym należy, że powyższe rozważania mają również zastosowanie do sprawy dotyczącej wszczęcia z urzędu, na wniosek organizacji społecznej, postępowania administracyjnego.Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy podtrzymuje stanowisko, iż argumentacja Stowarzyszenia Ochrony Dziedzictwa [...], zawarta w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r., jak również w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...], pozwalającej J. O. na rozbudowę budynku przy ul. [...]. Organ zaznaczył również iż Stowarzyszenie nie wykazało, iż posiada wiedzę merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, a także rozeznanie w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Wskazywać na to może chociażby lakonicznie sformułowany zarzut naruszenia prawa, z którego Stowarzyszenie wywodzi podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż wykazanie przez Stowarzyszenie powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne, aby umożliwić organizacji społecznej udział w postępowaniu administracyjnym ze względu na interes społeczny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10). W związku z powyższymi ustaleniami, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2012 r., l.dz. [...], odmawiającej wszczęcia z urzędu, na wniosek organizacji społecznej - Stowarzyszenia Ochrony Dziedzictwa Kulturowego i Architektury [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...], pozwalającej Panu J. O. na rozbudowę budynku przy ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r. złożyło Stowarzyszenie Ochrony Dziedzictwa Kulturowego i [...]wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie art. 150 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...].08.2010 r. pozwalającej na rozbudowę budynku przy ul. [...] w [...], mimo że A. i A. P. przysługiwał przymiot stron w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 31 kpa, stanowiący podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią § 1 :" organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu". Stowarzyszenie Ochrony Dziedzictwa Kulturowego i [...] jest niewątpliwie organizacją społeczną w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu. Za spełniony, zdaniem Sądu, uznać należy wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego wystąpienie Stowarzyszenia z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednym z celów jakie stawia sobie strona skarżąca jest podejmowanie działań w celu ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków i zachowania nielicznych już, cennych przejawów dziedzictwa architektonicznego [...]. Podzielić jednak należy pogląd organów administracji, że nie została spełniona druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jaką jest interes społeczny przemawiający za takim udziałem w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. pozwalającej J. O. na rozbudowę budynku przy ul. [...] bowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego Minister dokonał już wcześniej , na skutek pisma A. i A. P. z dnia [...].03.2011 r., analizy przedmiotowej decyzji pod kątem występowania wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa i nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Biorąc zaś pod uwagę, że Stowarzyszenie w swoim wniosku zawarło ogolne ogólne sformułowania nie przedstawiające nowych istotnych okoliczności, które powinny być wzięte z urzędu pod rozwagę podzielić należy pogląd organu administracji, iż powołanie się przez Stowarzyszenie na ogólnie określone zagrożenia związane z naruszeniem walorów obiektu zabytkowego nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Przesłanki, określone w cytowanym art. 31 kpa muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu właściwego organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę. Sąd dokonuje oceny prawidłowości ustalenia przez organy administracji publicznej spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione (także) interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające ( zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, Lex nr 504829). Wskazać należy też, że przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, Lex nr 501062). Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron. Sąd Administracyjny, akceptując zaskarżone rozstrzygniecie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uważa, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny w sytuacji gdy już rozważał na wniosek Minister dokonał już wcześniej , na skutek pisma A. i A. P. pod kątem występowania wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa i nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Biorąc zaś pod uwagę, że Stowarzyszenie w swoich wystąpieniach zawarło ogólne sformułowania nie uprawdopodobniając przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a. i nie przedstawiające nowych istotnych okoliczności, które powinny być ponownie wzięte z urzędu pod rozwagę to w ocenie Sądu również należało podzielić pogląd organu administracji, iż powołanie się przez Stowarzyszenie na ogólnie określone zagrożenia dla obiektu zabytkowego wynikające z wydanej decyzji pozwalającej J. O. na rozbudowę budynku przy ul. [...] nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.