I OSK 1171/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/12 w sprawie ze skargi M. G. i E. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. G. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1353/12, oddalił skargę M. G. i E. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaświadczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Raciborski, w zaświadczeniu z dnia [...] maja 2000 r. – wydanym na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.) i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32 ze zm.) – stwierdził, że J. G. jest uprawniona do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej przez S. K. i M. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w J., województwo lwowskie, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Wartość pozostawionej nieruchomości, zgodnie z operatem szacunkowym z września 1999 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wynosi 93.000 zł. E. G. i M. G. wnioskiem z dnia 4 października 2011 r. zwrócili się do Wojewody Śląskiego o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. zaświadczenia Starosty Raciborskiego z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, określonej w ww. zaświadczeniu, poprzez zastąpienie nieaktualnego operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby wydania zaświadczenia z dnia 31 maja 2000 r., aktualnym operatem szacunkowym, określającym rzeczywistą wartość pozostawionej nieruchomości na dzień 5 lipca 2012 r., a tym samym, zastąpienie kwoty 93.000 zł kwotą 269.7000 zł. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., odmówił zmiany zaświadczenia z dnia [...] maja 2000 r., wydanego przez Starostę Raciborskiego. Po rozpoznaniu odwołania E. G. i M. G., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającą E. G. i M. G. zmiany zaświadczenia Starosty Raciborskiego z dnia [...] maja 2000 r., nr [...]. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zmiana w trybie art. 155 k.p.a. zaświadczenia Starosty Raciborskiego z dnia [...] maja 2000 r. potwierdzającego, że J. G. przysługuje prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwa z uwagi na zmianę podstawy prawnej do orzekania w tym przedmiocie. Starosta Raciborski, potwierdzając posiadanie ww. uprawnienia działał na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. Przepisy te zostały uchylone z dniem 30 stycznia 2004 r. Natomiast w dacie złożenia wniosku o zmianę zaświadczenia obowiązywały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). W dniu złożenia wniosku o zmianę zaświadczenia Starosty Raciborskiego obowiązywał zatem inny stan prawny, niż wówczas, gdy zostało przyznane prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych, co oznacza, że w trybie tego przepisu nie można zmienić podstawy prawnej obliczenia wartości pozostawionej nieruchomości na podstawę, która nie istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej. W takim przypadku doszłoby bowiem do sytuacji, w której uprawnienia skarżących określone zostałyby na dwóch podstawach prawnych, natomiast zarówno samo prawo do rekompensaty, jak i jej wysokość, powinny być oparte na tej samej podstawie prawnej. W ocenie organu samo przekonanie strony o konieczności zastąpienia w zaświadczeniu wartości pozostawionej nieruchomości, wyższą wartością wynikającą z przedłożonego przez stronę nowego operatu nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 155 K.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ wskazał również, że E. G. i M. G. wystąpili z wnioskiem o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze osób uprawnionych wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty oraz w dniu 29 czerwca 2011 r. zrealizowali swoje prawa. Stosowne kwoty, po dokonaniu ich waloryzacji, zostały wypłacone, w związku z czym roszczenie wobec Skarbu Państwa wygasło. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa E. G. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucili naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1353/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze m. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę M. G. i E. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się m.in. art. 155 k.p.a., z tym że w przypadku zaświadczeń przepis ten stosuje się odpowiednio. Ponadto podkreślił, że kontrola decyzji administracyjnej o odmowie zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. powinna sprowadzać się wyłącznie do tego, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu organ dokonał oceny wszystkich przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a., które muszą wystąpić łącznie i w konsekwencji tej oceny uznał, że brak jest podstaw do zmiany zaświadczenia w żądanym przez skarżących zakresie. Podzielając ocenę organu, Sąd wskazał, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Sąd podkreślił, że w dacie złożenia wniosku o zmianę zaświadczenia, tj. w dniu 4 października 2011 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast w dniu wydania przedmiotowego zaświadczenia obowiązywał art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd podzielił stanowisko organu, że zmiana stanu prawnego nie pozwala na zastosowanie art. 155 k.p.a. Sąd podzielił także stanowisko organu, że za zmianą przedmiotowego zaświadczenia nie przemawia również ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M. G., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania: 1) art. 155 k.p.a. w związku z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – przez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa zmiana zaświadczenia w trybie określonym w art. 155 k.p.a. ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisów prawa stanowiących podstawę wydania przez Starostę Raciborskiego w dniu [...] maja 2000 r. zaświadczenia nr [...] oraz ze względu na nieistnienie słusznego interesu strony przemawiającego za jego zmianą; 2) art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w szczególności załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zgodnie z treścią art. 20 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147–152, art. 154 § 2, art. 155–159 oraz art. 161–163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. W ocenie skarżącego powyższe wskazuje, że ustawodawca wprost przejawił wolę, by możliwa była zmiana przedmiotowych decyzji lub zaświadczeń w trybie art. 155 k.p.a. Przyjęcie odmiennej wykładni pozostaje – w ocenie skarżącego – w sprzeczności z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skarżący podkreślił, że jedyną negatywną przesłanką stosowania art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszenia ostatecznej decyzji, zawarty wprost w odrębnych przepisach, do których w nim się odsyła. Wskazano, że – wbrew stanowisku Sądu – zmiana zaświadczenia nie będzie obejmować zagadnień nowych. Nie ulegnie bowiem zmianie sposób ustalenia wartości mienia co do zasady, a jedynie nastąpi ograniczające się do czynności technicznej przeliczenie tej wysokości. Podkreślono, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zmiana zaświadczenia Starosty Raciborskiego jest jedyną realną możliwością waloryzacji wypłacanej rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP. Słuszny interes stron przemawia bowiem za tym, aby rekompensata za utracone mienie była obliczona na podstawie aktualnego operatu szacunkowego, uwzględniającego rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości. Obecnie bowiem skarżącemu zostanie wypłacona rekompensata obliczona na podstawie operatu szacunkowego sprzed 13 lat. Podniesiono, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przewidują waloryzację wypłaconego świadczenia poprzez odesłanie do art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak Prezes Głównego Urzędu Statystycznego nie wywiązał się do dnia dzisiejszego z obowiązku i waloryzacja świadczeń odbywa się według przepisu przejściowego zawartego w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stan rzeczy wynikający z zaniedbania legislacyjnego Prezesa GUS powoduje rażącą nierówność obywateli wobec prawa, tym samym narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że nie posiada innych instrumentów prawnych do złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty w wysokości mu należnej, tj. przystającej do obecnych realiów cen nieruchomości niż zmiana zaświadczenia, za którą przemawia słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że gdyby przyjąć, że za słuszny interes strony uważać należy bezwzględną waloryzację świadczeń z tytułu rekompensaty, to świadczenia te musiałyby być nieustannie poddawane waloryzacji. Należałoby zatem zmienić wszystkie decyzje w przedmiocie wypłaty rekompensaty, a taka wykładnia jest nie do przyjęcia, gdyż burzyłaby porządek prawny oraz ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż zawarte w niej zarzuty należało częściowo uznać za słuszne. Zauważyć na wstępie trzeba, że art. 7 i art. 155 k.p.a., a także art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniu kasacyjnym uregulowanym w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznawane są za przepisy o charakterze materialnoprawnym, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie jak podano w skardze kasacyjnej jako normy postępowania – w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niewątpliwie natomiast przepisami postępowania, których dotyczy wskazana ostatnio podstawa zaskarżenia są art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nie naruszył powołanych wyżej przepisów. Mając na uwadze wynikające z akt sprawy jej okoliczności faktyczne, które są w sprawie niesporne, nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej przekonania, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji: "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147–152, art. 154 § 2, art. 155–159 oraz art. 161–163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio". W świetle poprzedniej regulacji zawartej w art. 20 powołanej ustawy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały rozbieżności co do możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji (zaświadczeń) potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie wcześniejszych przepisów. Jednakże po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 197, poz. 1223), która weszła w życie w dniu 20 listopada 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny, jednolicie dopuszcza możliwość stosowania art. 155 k.p.a., zarówno do decyzji, jak i zaświadczeń wydanych na podstawie wcześniej obowiązujących w tej materii przepisów (np. wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10, z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1469/11 i z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1791/12). Podzielając powyższe stanowisko uznać należy za wadliwe rozważania zawarte w zaskarżonym wyroku, w świetle których zastosowaniu w sprawie niniejszej trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. sprzeciwia się zmiana stanu prawnego w zakresie regulacji ustawowej stanowiącej podstawę orzekania o uprawnieniach zabużańskich. Mimo powyższej wadliwości zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jak słusznie stwierdzono w skardze kasacyjnej, wobec brzmienia art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. należało w sprawie przyjąć, że również w przypadku, gdy zostało wydane - na podstawie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości nieruchomości tych nieruchomości - stosowne zaświadczenie, co do zasady istnieje możliwość odpowiedniego zastosowania art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Skoro powołany wcześniej przepis szczególny dopuszcza możliwość zastosowania w sprawie omawianego trybu, zaś organy administracji publicznej odmówiły zmiany zaświadczenia Sąd powinien ocenić, czy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów, że za zmianą przedmiotowego zaświadczenia nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Stanowisko to należało uznać za zasadne. Skarżący akcentuje w skardze kasacyjnej, że od wydania zaświadczenia z dnia 31 maja 2000 r. upłynął znaczny okres czasu, w którym uległy zmianie ceny nieruchomości, dlatego koniecznym stało się ponowne określenie wartości pozostawionych nieruchomości na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Jednakże zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przewidują waloryzację wypłacanych świadczeń poprzez odesłanie do art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność dotycząca braku stosownych obwieszczeń Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego powoduje, że waloryzacja kwot naliczonych z tytułu wypłacanych rekompensat odbywa się zgodnie z art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Taki sposób waloryzacji, ustalony ustawowo, ma zastosowanie do waloryzacji wszelkich kwot należnych z tytułów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 5 tej ustawy), nie tylko do rekompensat zabużańskich. Okoliczność, że przyjęty sposób waloryzacji może w niektórych przypadkach nie w pełni odzwierciedlać rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości nie może przesądzać o konieczności zmiany na korzyść strony decyzji (zaświadczenia). Takie rozwiązanie jakie proponuje skarżący, aby oprócz ustawowo określonej waloryzacji należności uprawniony miał prawo uzyskać dodatkowe podwyższenie świadczenia poprzez zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musiałoby wynikać z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej Należy też zaznaczyć, że E. G. i M. G. jako spadkobiercy J. G., której uprawnienie do zaliczenia wartości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jej rodziców nieruchomości potwierdzone zostało w zaświadczeniu z dnia [...] maja 2000 r. dokonali wyboru świadczenia i zwaloryzowane na dzień wypłaty zgodnie z obowiązującymi przepisami świadczenie zostało im wypłacone (29 czerwca 2011 r.). W takiej sytuacji zasadnie uznano, że w sprawie nie został wykazany słuszny interes strony, ani interes społeczny, by żądanie zmiany wysokości wypłaconej rekompensaty zostało uwzględnione poprzez zmianę w trybie art. 155 k.p.a. zaświadczenia. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., bowiem zaskarżonym wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.