II SA/Rz 1094/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. C. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1094/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M.C. jest decyzja Wojewody [...] z [...] września 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy ogrodu zimowego oraz altany. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: Podaniem z 11 czerwca 2012 r. M.C. zgłosiła Staroście [...] zamiar wykonania altany o powierzchni 23 m2 i ogrodu zimowego o pow. 24 m2 na działce nr ewid. 1855 przy ul. [...] w [...] . Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., z powołaniem się na art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej zwana: "uPb") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a."), Starosta wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia zgłoszenia i przedłożenia: 1) uzgodnienia lokalizacji ogrodu zimowego oraz wiaty z zarządcą drogi i zarządcą sieci gazowej, 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) zlokalizowania obiektów z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), 4) opisu technicznego zawierającego rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz rysunki projektowanego ogrodu zimowego i waty: rzuty fundamentów, przyziemienia, więźby dachowej i dachu budynku, przekroje i elewacje. Na uzupełnienie zgłoszenia zakreślono termin do 29 czerwca 2012 r. informując, że brak wypełnienia nałożonych na zgłaszająca obowiązków skutkować będzie wniesieniem sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Postanowienie doręczono stronie 25 czerwca 2012 r. W piśmie z 29 czerwca 2012 r. M.C. uzupełniła zgłoszenie w części, domagając się wydłużenia wyznaczonego terminu. Wyraziła przy tym ocenę, że żądanie uzgodnień z zarządcami drogi i sieci gazowej nie posiadało podstawy prawnej, a zakres żądanych od niej uzupełnień odwołuje się do projektu budowlanego. Decyzją z [...] lipca 2012 r., sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. w zakresie numeru działki inwestorki, Starosta [...] wniósł sprzeciw do dokonanego przez M.C. zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodu zimowego oraz altany, ponieważ w ocenie organu w zakreślonym terminie wnioskodawczyni miała nie wywiązać się z obowiązków nałożonych postanowieniem z 21 czerwca 2012 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 30 ust. 2 i 5 uPb i art. 104 K.p.a. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M.C. Odwołująca się zarzuciła, że żądanie przedłożenia uzgodnień z zarządcą drogi i sieci gazowej nie miało podstawy prawnej. Ponadto na uzupełnienie zgłoszenia wyznaczono jej zbyt krótki czas, a zakres szczegółowości rysunków przekraczał zakres projektu budowlanego. Strona zwróciła uwagę, że przed dokonaniem zgłoszenia ubiegała się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, jednak organ gminy umorzył postępowanie w tym zakresie uznając, że planowane roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wyraziła opinię, że wywiązała się z nałożonych na nią przepisami prawa obowiązków i prawidłowo uzupełniła zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z [...] września 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 uPb Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając wniesiony sprzeciw za uzasadniony, aczkolwiek z innych przyczyn, niż to wskazano w zaskarżonej decyzji. Przywołując wskazany sposób zlokalizowania zamierzonych obiektów oraz sposób ich zrealizowania w ocenie organu odwoławczego planowane roboty nie mogą zostać przez inwestorkę zrealizowane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Zasadą wynikającą z art. 28 uPb jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od wymienionej zasady określone zostały w przepisach art. 29 i 30 uPb. Warunkiem budowy ogrodu zimowego i altany na podstawie zgłoszenia jest to, aby były to obiekty wolno stojące, w tym zakresie powołano się na art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb. Powinny zatem cechować się samodzielnością i suwerennością konstrukcji, fizycznym oddzieleniem od innych obiektów, niezabudowanym otoczeniem, wywód ten wspierano stanowiskiem judykatury (wyrok WSA w Rzeszowie z 15 grudnia 2010 r. II SA/Rz 784/10) oraz piśmiennictwa fachowego. Tymczasem projektowana altana miałaby przylegać do budynku mieszkalnego oraz ogrodu zimowego, także ogród zimowy miałby przylegać do budynku mieszkalnego i altany. Podkreślając, że wykaz budów i robót budowlanych zwolnionych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowi katalog zamknięty, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zaskarżona odwołaniem decyzja odpowiada prawu. Skoro warunek ujęty w art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb nie zostałby spełniony, wykonanie zgłoszonych robót budowlanych nie było możliwe w tej formie, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się M.C., wnosząc do tut. Sądu skargę sądowoadministracyjną. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego uznając, że dotknięta jest ona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją Burmistrza Miasta [...]. Natomiast względem decyzji organu I instancji sformułowała żądanie jej uchylenia z uwagi na jej wydanie z pominięciem dokonanego uzupełnienia zgłoszenia. Domaga się również stwierdzenia możliwości przystąpienia do wykonania robót budowlanych, opieszałości organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie z naruszeniem terminu z art. 35 § 3 K.p.a., zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, odszkodowania za bezpodstawną decyzję organu I instancji oraz odrębnego odszkodowania za uniemożliwienie wykonania prac budowlanych i straty związane ze wzrostem cen materiałów budowlanych wynoszących około 2500 zł i straty materialne 1000 zł. M.C. kwestionuje prawidłowość przyjętej przez Wojewodę Podkarpackiego definicji obiektu wolno stojącego uznając, że nie można jej było odnieść do altany i oranżerii. W dokumentach strony nie zawarto informacji, że planowane obiekty będą połączone z istniejącym domem jednorodzinnym i jego konstrukcją. Dom będzie oddzielony od obu planowanych obiektów ścianami pełnymi i spełniony zostanie warunek fizycznego oddzielenia od innych obiektów. W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącej zakwestionował prawidłowość uzasadnienia decyzji organu I instancji, jakoby strona nie uzupełniła zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, domagając się przy tym zasądzenia zwrotu kosztów, obejmujących także reprezentację strony przed Sądem, uwzględniając rekompensatę za urlop, jaki był zmuszony wziąć w zakładzie pracy, aby reprezentować skarżącą - swoją matkę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oraz wnioski Sąd uwzględnił. Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o sprzeciwie wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych przez skarżącą, a polegających na budowie altany o pow. zabudowy 23 m² oraz ogrodu zimowego o pow. zabudowy 24 m² na działce nr 1855 w [...]. Organ I instancji swój sprzeciw uzasadnił brakiem uzupełnienia zgłoszenia o elementy wskazane w postanowieniu z [...] czerwca 2012 r. nakładającym na zgłaszającą obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Organ odwoławczy, który rozpoznawał odwołanie M.C. utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie uzasadnił odmiennie od motywów, które kierowały organem I instancji, zaproponowaną przez siebie wykładnią przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb. Cyt. przepis stanowi, że "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o pow. zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki". W ocenie Wojewody [...] użycie w części wstępnej cyt. przepisu kwantyfikatora "wolno stojących" ma zastosowanie do wszystkich obiektów budowlanych wymienionych w cyt. przepisie, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu swej decyzji, w taki sposób przywołując treść art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb. Zdaniem Sądu jest to błędna wykładnia, a sposób przywołania przepisu nie uwzględnia faktycznej jego treści. W judykaturze obszernej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb dokonał Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 7 kwietnia 2011 r., II OSK 586/10, LEX nr 794740). W wyroku tym wskazano, że ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb nie uzależnił odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przydomowych oranżerii od uzyskania przez nie charakteru obiektów wolno stojących. Z redakcji tego przepisu wynika, iż narzucony wymóg obiektu wolno stojącego dotyczy wyłącznie parterowych budynków gospodarczych, które stanowią budynki w rozumieniu prawa budowlanego. Koniecznym wymogiem, jaki powinny spełniać oranżerie jest jedynie powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2, a łączna liczba wymienionych w tym przepisie obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał tym wymogiem objąć wszystkie obiekty wymienione enumeratywnie w tej jednostce redakcyjnej, to wymóg ten zostałby poprzedzony dwukropkiem, który oznaczałby, że wszystkie wymienione za nim obiekty będą musiały charakteryzować się kwantyfikującą - wolno stojących. Zatem obowiązujące uregulowanie tej przesłanki nie odnosi do oranżerii. Za takim stanowiskiem, zdaniem NSA, przemawia też fakt, że ustawodawca nie użył w tym zwrocie spójnika "i", ale spójnika "oraz", który ma znaczenie nie tylko koniunkcyjne, ale i enumeracyjne. Wskazać tu należy na podwójne znaczenie (koniunkcyjne i enumeracyjne), w jakim występują w tekstach prawnych spójniki "i", "oraz", "także", "jak również", "jak i", przy czym postuluje się nawet, że spójnika "i" winno używać się koniunkcyjnie, a spójnika "oraz" enumeracyjnie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, URM, Warszawa 1993, s. 148-151). O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi zawartej w przepisie. Taki kierunek wykładni przepisów prawa materialnego podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że w odniesieniu do oranżerii (ogrodu zimowego) ustawodawca użył z kolei kwantyfikatora "przydomowe", co z natury rzeczy wskazuje, że oranżeria taka może przylegać do budynku mieszkalnego, nie jest także obojętna funkcja takiej oranżerii, jako uzupełniająca wobec domu. NSA w wyroku II OSK 586/10 dostrzegł, że ustawodawcy, poprzez objęcie oranżerii (ogrodów zimowych) zwolnieniem od obowiązku pozwolenia na budowę, "chodziło o dostosowanie przepisów prawa budowlanego do aktualnych realiów i wiązało się z zauważalnym na przestrzeni ostatnich lat wzrostem popularności obiektów budowlanych, nazywanych powszechnie ogrodami zimowymi, jaki nastąpił w wyniku pojawienia się lekkich i łatwych w montażu przeszklonych konstrukcji oraz nowoczesnych pokryć dachowych, pozwalających na zapewnienie w klimacie umiarkowanym optymalnych warunków do hodowli roślin wymagających klimatu ciepłego. Przy zastosowaniu nowych technologii oranżerie (ogrody zimowe) sytuowane są bezpośrednio na gruncie, na własnych fundamentach, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów". Zdaniem NSA wyrażonym w cyt. wyroku wymóg dotyczący lokalizacji, jako wolno stojącej, ustawodawca odniósł jedynie do budynków gospodarczych. Powyżej wskazana wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb została powtórzona w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Warszawie z 28 marca 2012 r., VII SA/Wa 2476/11, LEX nr 1146260 stwierdzono, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych. Przy czym koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny one spełniać, aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2 oraz to aby liczba tych obiektów nie przekroczyła dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 11 października 2011 r., VII SA/Wa 1202/11, LEX nr 1155814 podkreślono, że skoro ustawodawca rozszerzył uproszczoną, zgłoszeniową procedurę na ogrody zimowe bez jednoczesnego określenia, o jakie obiekty budowlane chodzi, to oznacza to, że dopuszcza możliwość realizacji każdego przydomowego ogrodu zimowego jedynie w oparciu o dokonane wcześniej zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb). Bez znaczenia przy tym pozostaje czy jest to obiekt wolnostojący czy połączony np. jedną ścianą z innym budynkiem. Taki kierunek rozumienia art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb podziela Sąd w niniejszej sprawie. Oznacza to, ze zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). W tych okolicznościach podjęcie przez Wojewodę [...] decyzji utrzymującej w mocy decyzję o sprzeciwie bez rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie ustosunkowanie się do nich było przedwczesne i stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu uchylenie się przez organ odwoławczy od zbadania zarzutów samego odwołania uzasadniało uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Powołanie się na uzasadnienie swego stanowiska przez organ odwoławczy na wyrok WSA w Rzeszowie z 15 grudnia 2010 r. II SA/Rz 784/10 było chybione, a to z tego powodu, że wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z 12 lipca 2012 r. II OSK 728/11 (por. cbosa.nsa.gov.pl). W orzeczeniu sądu kasacyjnego powołano się na wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb zbieżną z prezentowaną w niniejszym wyroku. Nie jest trafne żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jakoby wydanej w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., skoro zapadła decyzja Burmistrza [...] o umorzeniu postępowania w kwestii ustalenia warunków zabudowy (decyzja z [...] maja 2012 r., k. 4 akt I instancji). W myśl art. 156 § 3 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja Wojewody [...], która została objęta skargą nie zapadła w sprawie tożsamej co decyzja Burmistrza [...]. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję administracyjną nie jest uprawniony, aby orzekać w kwestii opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia. Nie jest także sąd uprawniony, aby orzekać w przedmiocie odszkodowania z tytułu zwłoki w możliwości podjęcia robót budowlanych na podstawie wniesionego zgłoszenia. Takiego odszkodowania skarżąca może dochodzić w odrębnym postępowaniu. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu "zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw". Pod tym pojęciem, w przypadku postępowania prowadzonego przez pełnomocnika strony, który nie jest adwokatem lub radca prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego (por. art. 205 § 1 Ppsa). Wynagrodzenie adwokata lub radcy prawnego w sprawach przed sądem administracyjnym I instancji wynosi 240 zł. Wysokość uiszczonego wpisu w sprawie to 500 zł. Biorąc te wartości pod uwagę, utracony zarobek pełnomocnika skarżącej wskutek stawiennictwa oraz koszty dojazdu do sądu, zasądzono do zwrotu na rzecz skarżącej kwotę 740 zł. Ponownie rozpoznając sprawę wojewoda raz jeszcze rozpozna odwołanie, uwzględniając przy tym stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku, w razie jego uprawomocnienia się.