III SA/Kr 559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił A. M. umorzenia należności alimentacyjnych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na osoby uprawnione wraz z odsetkami w łącznej wysokości 8 653,37 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący A. M. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Prośbę swą uzasadnił trudną sytuacja materialną i zdrowotną. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że w okresie od 1 września 2005 r. do dnia 30 czerwca 2008 r. skarżący wpłacił świadczenia w formie zaliczek alimentacyjnych w łącznej kwocie 1 972,63 zł. Wobec powyższego do spłaty zadłużenia pozostaje mu 8 653,37 zł. Nadto organ powołał art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz wskazał, że z informacji uzyskanych od Komornika Sądowego wynika, że egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego nie była skuteczna w okresie 3 lat, 5 lat i 7 lat w wysokości nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów tj. 450 zł miesięcznie. Z tych względów organ uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy i nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie długu. A. M. złożył od powyższej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 9, art. 30 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z dnia 25 listopada 2011r., stwierdzające, iż w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przeciwko dłużnikowi A. M. zaległości z tytułu zaliczki alimentacyjnej wynoszą 8 653,37 zł. W aktach sprawy znajduje się także pismo tegoż komornika, z którego wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącemu zostało wszczęte w dniu 25 sierpnia 2005 r. i w toku postępowania skarżący dokonał jedenastu wpłat od 67.17 zł do 257.70 zł. W aktach sprawy znajduje się także kserokopia wyroku Sądu Okręgowego z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt [...] zasądzającego od skarżącego na rzecz jego córki E. M. alimenty w kwocie 200 zł miesięcznie. Nadto w aktach sprawy znajduje się kserokopia odpisu ugody zawartej w dniu 30 sierpnia 2002 r. przed Sądem Rejonowym w sprawie o sygn.. akt [...], na mocy której skarżący zobowiązał się do płacenia alimentów na rzecz małoletniej D. M. w kwocie 250 zł. Kolegium wskazało, iż nastąpiła zmiana stanowiska sądów administracyjnych w kwestii stosowania przepisów dotyczących umarzania zaległości z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Do umarzania należności wynikających z tych zaliczek stosuje się art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Warunkiem koniecznym zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy, a więc umorzenia zaległych zaliczek alimentacyjnych jest skuteczna egzekucja alimentów. Kolegium przytoczyło stanowisko zawarte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 289/10. W podobnym duchu wypowiedziały się WSA w Białymstoku w wyrokach z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 216/10, z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 116/10, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 972/08 , WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 368/10 oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 października 2009r., sygn. akt II SA/Lu 292/09. Ponieważ egzekucja prowadzona wobec A. M. jest tylko częściowo skuteczna, gdyż nie pokrywa wysokości miesięcznie zasądzonych alimentów, nie zachodzą przesłanki umorzenia przewidziane w art. 30 ust. 1 ustawy. W związku z czym organ I instancji w sposób prawidłowy orzekł o odmowie umorzenia zadłużenia wynikającego z wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. A. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z pózn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 30 ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 192 póz. 1378 z pózn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów).Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W myśl natomiast ust. 2 powołanego przepisu: organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną." Zdaniem Sądu, wykładnia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym art. 30, nie pozostawia obecnie wątpliwości, że obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym ,jest zbadanie istnienia obu przesłanek, wynikających z ust. 1 i ust. 2 art. 30 ustawy. Zatem organy zobligowane były do wskazania z jakich powodów w tym konkretnym przypadku art. 30 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania. Przede wszystkim podkreślić należy, że początkowo, po wejściu w życie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite, co do sposobu i warunków stosowania art. 30 ust. 2 tej ustawy. Część sądów przyjmowała, że do umarzania należności wynikających z tych zaliczek stosuje się tylko art. 30 ust. 1 powołanej, a warunkiem koniecznym zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy, a więc umorzenia zaległych zaliczek alimentacyjnych jest skuteczna egzekucja alimentów. Wyroki tych sądów powołał w swoim uzasadnieniu organ odwoławczy. W okresie późniejszym ukształtowała się nowa linia orzecznicza, która została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn.. akt I OSK 1095/11). Zgodnie z tą linią orzeczniczą nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie, w świetle brzmienia art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zastosowanie znaleźć może wyłącznie regulacja, zawarta w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie Sądu, użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 2 ustawy określenia "świadczenia z funduszu alimentacyjnego", nie oznacza możliwości umorzenia w tym trybie jedynie należności wypłaconych wierzycielowi alimentacyjnemu w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wynika to z faktu, że fundusz alimentacyjny i świadczenia z niego wypłacane istniały również pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (j.t. z 1991 r. Dz. U. Nr 45, poz. 200, ze zm.). Literalne zatem odczytywanie przepisu art. 30 ust. 2 musiałoby prowadzić do wniosku, że możliwość umorzenia należności dotyczy świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego obecnego i dawnego z pominięciem zaliczek alimentacyjnych. Tego rodzaju interpretacja w sposób nieuzasadniony dyskryminowałaby jedną kategorię dłużników alimentacyjnych. Ponadto stosowanie, jak w niniejszej sprawie, przepisów nowego prawa do należności powstałych pod rządami przepisów obowiązujących poprzednio, wymaga konsekwentnego uznania, że regulacja wspomniana obejmuje określone stany faktyczne w swym całokształcie. Nie można zatem, podzielić stanowiska wyrażonego w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8.października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 292/09, zasadzającego się na literalnej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nieporadność legislacyjna rodzimego ustawodawcy nie może bowiem uzasadniać stosowania prawa w sposób sprzeczny z jego celem. W ocenie Sądu hipotezą zarówno ust. 1, jak i ust. 2 art. 30 powołanej ustawy objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (podobnie: Wojewódzki Sąd Alimentacyjny w Lublinie w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 559/10 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2064/10, postanowienie z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OW 173/09, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości należy podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r sygn.. akt I OSA 1095/11 (dostępny na: http//orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego wynika, że treść art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy wyjaśniać mając na uwadze funkcję tego przepisu w całej ustawie. Art. 30 ustawy reguluje bowiem całościowo kwestię możliwości umorzenia dłużnikowi alimentacyjnemu należności powstałych z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń alimentacyjnych (...). Oznacza to, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności powstałe we wszystkich trzech sytuacjach, czyli: z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaliczek alimentacyjnych oraz należności likwidatora funduszu alimentacyjnego. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 2 organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przypomnieć należy, że w zasadzie tożsame z tą regulacją prawną rozwiązania zawierały poprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne. W ustawie z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym art. 17 stanowił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może w szczególnie uzasadnionych wypadkach umorzyć należności funduszu alimentacyjnego od osób zobowiązanych do alimentów oraz od osób, które bezpodstawnie pobrały świadczenia z tego funduszu. Obecnie na mocy art. 68 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z sytuacją zdrowotną lub rodzinną osoby, przeciwko której jest prowadzona egzekucja alimentów, lub osoby zobowiązanej do zwrotu bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu, likwidator może umorzyć, rozłożyć na raty lub odroczyć termin płatności należności likwidowanego funduszu z tytułu wypłaconych lub bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu (ust. 1). Likwidator, za zgodą ministra właściwego do spraw finansów publicznych, może umorzyć należności likwidowanego funduszu z tytułu wypłaconych lub bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu (ust. 2). Od decyzji likwidatora, w sprawach określonych w ust. 1, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (ust. 3). Odwołanie, o którym mowa w ust. 3, wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu wskazanej w decyzji. Jeżeli odwołanie nie zostało uwzględnione podlega przekazaniu niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia, do sądu wraz z uzasadnieniem (ust. 4). Natomiast zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.) organ właściwy wierzyciela mógł umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Analiza powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że do tej pory istniała możliwość umorzenia powstałych należności dłużnika alimentacyjnego ze względu na sytuację dochodową i życiową. W szczególności możliwość ta istniała pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli w czasie, w którym powstały przedmiotowe zaległości alimentacyjne skarżącego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę powyższe uregulowania prawne obowiązujące dotychczas oraz art. 2 i 32 Konstytucji, zgodnie z którymi Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, stanął na stanowisku, że (...), że norma art. 30 ust. 2 pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Brak takiej prokonstytucyjnej wykładni art. 30 ust. 2 tej ustawy spowodowałby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) nadal taką możliwość posiadają. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odkodowanie treści normy prawnej wymaga zastosowania nie tylko wykładni językowej, ale w niektórych sytuacjach również ważną i równoważną jest wykładnia funkcjonalna i wykładnia systemowa. Przy czym stosując odpowiednią wykładnię należy pamiętać, że nie jest dopuszczalna interpretacja normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, w której jest ona zamieszczona, jak i całego systemu prawa, w którym norma ta istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił odmiennego stanowiska NSA, w którym w wyroku z dnia 7 września 2007 r. sygn.. akt I OSK 980/10 dokonał odmiennej wykładni art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, opierając się wyłącznie na wykładni językowej – patrz wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1095/11 Ponownie rozpoznając sprawę organy ocenić również podstawy do zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku