I OSK 928/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 1014/12 w sprawie ze skargi Gminy Dobryszyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Dobryszyce na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1014/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Gminy Dobryszyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy Dobryszyce na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, dalej jako "u.o.s.o.") i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60 poz. 373 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, dalej jako "u.s.g."), unieważnił konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. H. S. z powodu udziału w pracach komisji konkursowej przedstawiciela Rady Rodziców zatrudnionego jednocześnie na podstawie umowy o pracę w tej szkole. Wójt Gminy wskazał na nieprawidłowość polegającą na braku obiektywizmu członka komisji konkursowej, który mógł mieć wpływ na wynik konkursu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda Łódzki na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Dobryszyce. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2012 r. wszczęto z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 u.s.g., w celu kontroli legalności ww. zarządzenia. Zdaniem organu nadzoru domniemany brak obiektywizmu ze strony kwestionowanego członka komisji nie został na tyle uprawdopodobniony, aby można było przyjąć, że zachodzi przyczyna powodująca unieważnienie konkursu ujęta w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010r. Zdaniem organu z zarządzenia nie wynika, że doszło do takich zdarzeń, a przyczyny, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu nie zostały udokumentowane. Wojewoda wskazał także, że z pisma Wójta Gminy Dobryszyce z dnia 24 września 2012 r. wynika, że fakt zatrudnienia przedstawiciela Rady Rodziców w Szkole Podstawowej im. H. S. powołanego w skład komisji konkursowej był organowi znany. W dacie powołania do komisji nie miał jednak pewności czy w konkursie weźmie udział kandydat na dyrektora, z którym członka komisji łączy stosunek pracy. Zdaniem Wojewody wątpliwości co do bezstronności tego członka komisji, którego organ prowadzący szkołę sam uprzednio wyznaczył do prac komisji konkursowej, Wójt powziął dopiero po zakończeniu prac komisji konkursowej. Organ nadzoru wyjaśnił, że o ile można się zgodzić, że od członka komisji wymagana jest bezstronność przy ocenianiu kandydata na dyrektora szkoły, to jednak samo kwestionowanie obiektywizmu prawidłowo powołanego członka komisji nie wystarcza do uznania, że wybór tego członka i jego udział w pracach komisji stanowią nieprawidłowości, które miały wpływ na wynik konkursu. W skardze z dnia 25 października 2012 r. Gmina Dobryszyce wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o obciążenie kosztami Wojewodę Łódzkiego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez przyjęcie, że nie doszło do nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zdaniem strony skarżącej ustawa o systemie oświaty oraz rozporządzenie wykonawcze nie regulują kwestii wyłączenia zgłoszonych członków komisji do udziału w pracach komisji konkursowej. Podniesiono, iż związek pomiędzy członkiem komisji konkursowej będącym przedstawicielem rady rodziców a jednym z kandydatów na dyrektora szkoły, z którym członek komisji posiadał obowiązującą umowę o pracę miał charakter bezpośredni i posiadał rangę takiego stosunku prawnego, na którego wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. H. M.-R. zatrudniona na stanowisku Dyrektora Szkoły Podstawowej w Bloku Dobryszyckim pełniła obowiązki pracodawcy wobec przedstawiciela Rady Rodziców w komisji konkursowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. uznał, iż skarga Gminy Dobryszyce zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przytaczając treść art. 36a u.o.s.o. oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. wskazał, iż zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest prawidłowe. W pracach konkursowych komisji brał bowiem udział przedstawiciel Rady Rodziców zatrudniony jednocześnie w tej szkole podstawowej na umowę o pracę, co stanowi nieprawidłowość, która wynika z treści § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji zachodzi w takiej sytuacji domniemanie braku obiektywizmu członka komisji konkursowej. Sąd I instancji wskazał także, iż przepisy ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia z 2010 r. nie zawierają unormowań dotyczących kwestii wyłączeń osób od uczestnictwa w komisji konkursowej. Powołane przepisy regulują m.in. kwestie postępowania konkursowego. Zatem w takiej sytuacji koniecznym staje się odwołanie do kwestii dotyczącej analogii w stosowaniu prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, iż najbliższym aktem normatywnym regulującym zagadnienia wyłączeń pracownika (organu), jest postępowanie unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i to ze standardów zawartych w tej ustawie należało skorzystać dokonując oceny omawianej sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że rozwiązania zawarte w treści art. 24 § 1 k.p.a. przewidują w punkcie 7 wyłączenie pracownika, w której jedną ze stron jest osoba pozostającą wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Sąd I instancji uznał, że w stanie faktycznym jaki zaistniał przedmiotowej sprawie, a mianowicie, kiedy członek komisji konkursowej był związany umową o pracę z kandydatem na stanowisko dyrektora szkoły, który dotychczas piastował to stanowisko, zachodziły podstawy do jego wyłączenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 170/08). Sąd I instancji wyjaśnił, że związek pomiędzy członkiem komisji konkursowej a jednym z kandydatów na dyrektora szkoły, z którym członek komisji posiadał aktualną umowę o pracę ma charakter bezpośredni i miał rangę takiego stosunku prawnego, którego wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Istnienie tego typu stosunku prawnego jest wystarczającą podstawą do wyłączenia takiej osoby z dalszego postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że obowiązujące prawo nie nakłada na organ administracji obowiązku uprawdopodobnienia braku obiektywizmu członka komisji i ustawodawca w cytowanym przepisie pozostawił ocenę takiej sytuacji organowi do swobodnego uznania. W ocenie Sądu I instancji węzeł obligacyjny jaki powstaje na mocy umowy o pracę charakteryzuje się podległością służbową i już w tej tylko okoliczności należy upatrywać brak obiektywizmu członka komisji konkursowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że sformułowanie "inne nieprawidłowości", o których mowa w omawianym przepisie § 8 pkt 4 rozporządzenia można odnosić do uchybień, które miały miejsce podczas wyłaniania komisji konkursowej. Zdaniem Sądu I instancji w zaistniałej sytuacji Wójt Gminy Dobryszyce mając świadomość, że w składzie komisji konkursowej znajduje się członek zatrudniony w szkole podstawowej na umowę o pracę, nie miał jednak pewności, że dotychczasowy dyrektor szkoły weźmie udział w tym konkursie. Sąd I instancji stwierdził, iż okoliczność ta była podstawą do wydania zarządzenia nr [...] po wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a nie na etapie tworzenia składu osobowego komisji konkursowej. Stanowi to "inną nieprawidłowość" w rozumieniu powołanego § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie tj.: - § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. poprzez błędne uznanie, że udział w pracach komisji konkursowej, powołanej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, przedstawiciela Rady Rodziców zatrudnionego jednocześnie w tej szkole na podstawie umowy o pracę stanowi nieprawidłowość wynikającą z tego przepisu, będącą przesłanką do unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia, gdyż zachodzi w takiej sytuacji domniemanie braku obiektywizmu członka komisji konkursowej; oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że wójt mając świadomość, że w składzie komisji konkursowej znajduje się członek zatrudniony w szkole podstawowej na podstawie umowy o pracę, nie miał pewności czy dotychczasowy dyrektor szkoły weźmie udział w tym konkursie, co zdaniem sądu stanowiło okoliczność do wydania zarządzenia o unieważnieniu konkursu, po wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a nie na etapie tworzenia składu osobowego komisji konkursowej. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie skargi Gminy Dobryszyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r., oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ze względu na to, że obowiązujące przepisy nie regulują problematyki dotyczącej wyłączeń członków komisji konkursowej unieważnienie konkursu w oparciu o przesłankę określoną w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wymaga więc szczegółowego wywodu i uargumentowania co w przypadku zarządzenia Wójta Gminy Dobryszyce nie miało miejsca. Zdaniem Wojewody w przypadku takich komisji powoływanie się na przepis art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym przesłanką wyłączenia pracownika jest pozostawanie w stosunku nadrzędności służbowej, jest niewłaściwe. Wskazano, że z art. 36a ust. 6 u.o.s.o. wynika, że ustawodawca tylko w stosunku do przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych zawarł zastrzeżenie, że członkiem komisji nie może być przedstawiciel zatrudniony w szkole lub placówce (pkt 3 lit. c), a w stosunku członków rady pedagogicznej, którzy co do zasady są nauczycielami, wprost sytuację taką dopuścił (pkt 3 lit. a). Tymczasem nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej zarówno w stosunku do nauczyciela jak sprzątaczki, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie zmienia tego fakt, że ochrona stosunku pracy nauczyciela jest szersza niż niepedagogicznego pracownika szkoły zatrudnionego na podstawie umowy o pracę. Przepisy ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. przewidują także rozwiązania, których celem jest zapewnienie obiektywizmu członków komisji konkursowej. Takim rozwiązaniem jest wprowadzenie w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia wymogu głosowania nad wyborem kandydata na dyrektora w trybie tajnym. O tym zaś jaką wagę przywiązuje się do przestrzegania tego wymogu świadczy fakt, że naruszenie tajności głosowania stanowi, co wskazano wyżej odrębną przesłankę unieważnienia konkursu (§ 8 ust. 2 pkt 3). W uzasadnieniu do zarzutu art. 141 § 4 wskazano, iż w dniu 21 czerwca 2012 r. Pani H.M.–R., pełniąca dotychczas funkcję dyrektora szkoły, której konkurs dotyczy, złożyła w Urzędzie Gminy Dobryszyce swoją ofertę celem udziału w konkursie. Świadczy o tym jednoznacznie adnotacja na kopercie potwierdzająca datę wpływu. Na kopercie zaadresowanej do Urzędu Gminy w Dobryszycach znajduje się również napis "Konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. H. S." oraz znajduje się adres zwrotny zawierający jej imię i nazwisko. Powyższe oznacza więc, że Wójt Gminy Dobryszyce wydając w dniu [...] czerwca 2012 r. zarządzenie Nr [...] w sprawie powołania Komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. H. S., wiedział o udziale w tymże konkursie dotychczasowego dyrektora. Ponadto z protokołu Komisji konkursowej nie wynika, aby Wójt kwestię tę podniósł chociażby w toku prowadzonego postępowania konkursowego, któremu przewodniczył mimo, iż w tym czasie na niewiedzę co do udziału dotychczasowego dyrektora w konkursie z pewnością nie mógłby się już powoływać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutu skargi kasacyjnej i uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową sprawę w oparciu o ten sam stan faktyczny, który został przyjęty w zaskarżonym wyroku. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia dokonania przez Sąd I instancji błędnego ustalenia, iż Wójt Gminy Dobroszyce mając świadomość, że w składzie komisji konkursowej znajduje się członek zatrudniony w szkole podstawowej na podstawie umowy o pracę, nie miał pewności, iż dotychczasowy dyrektor szkoły weźmie udział w tym konkursie. Tym samym Sąd I instancji błędnie uznał, iż powyższa okoliczność stanowiła podstawę do wydania zarządzenia o unieważnieniu konkursu, po wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a nie na etapie tworzenia składu osobowego komisji konkursowej. Powyższe uznanie jest sprzeczne z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, bowiem okoliczność udziału w konkursie przez dotychczasowego dyrektora szkoły była znana Wójtowi Gminy Dobryszyce przed wydaniem zarządzenia z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie powołania Komisji konkursowej. Bowiem jak wynika z akt sprawy Pani H.M.– R. pełniąca dotychczas funkcję dyrektora szkoły, której konkurs dotyczył w dniu 21 czerwca 2012r. złożyła w Urzędzie Gminy Dobryszyce swoją ofertę udziału w konkursie na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. H. S. (data prezentaty Urzędu Gminy Dobryszyce, k- 96 akt sądowych). Zatem jak wynika z powyższego Wójt Gminy wydając ww. zarządzenie miał pełną świadomość tego, iż dotychczasowy dyrektor szkoły weźmie udział w konkursie. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że z protokołu Komisji Konkursowej nie wynika, aby Wójt podnosił tę kwestię w toku prowadzonego postępowania konkursowego, któremu przewodniczył. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez organ nadzoru, iż w takich okolicznościach sprawy unieważnienie konkursu po zakończeniu postępowania konkursowego może wskazywać na to, iż prawdziwym powodem unieważnienia konkursu był jego wynik, a nie jak wskazano ww. zarządzeniu udział w pracach Komisji Konkursowej przedstawiciela Rady Rodziców zatrudnionego jednocześnie na podstawie umowy o pracę w Szkole Podstawowej im. H. S. Gdyby faktycznie Wójt nie wiedział o takiej sytuacji i nie zostałaby ona podniesiona w trakcie przeprowadzania konkursu, to mogłaby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż te przepisy należałoby stosować na zasadzie analogii w niniejszej sprawie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 170/08 dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). W powyższej kwestii stanowisko Wojewody Łódzkiego zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w w/w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. Wójt Gminy Dobryszyce wydając bowiem przedmiotowe zarządzenie z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej im. H. S., mając na uwadze powyższe ustalenia, naruszył § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. oraz konstytucyjne zasady praworządności i legalności działania organów administracji publicznej, co stanowiło wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. Wskazując na wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl ). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i jest możliwe rozstrzygnięcie istoty sprawy na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą należało oddalić na podstawie art. 151 tej ustawy, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. nie narusza prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.