II SA/Lu 1108/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. wydanego w sprawie SA/Lu 141/93 I. wznawia postępowanie sądowe zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. wydanego w sprawie SA/Lu 141/93, II. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. wydanego w sprawie SA/Lu 141/93. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93), wydanym na podstawie art. 207 § 5 k.p.a. (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym), oddalił skargę J. G. i J. R. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 1992 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...] w sprawie przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu o powierzchni [...] m wraz z domem murowanym, położonej przy ul. L. [...] i S. [...] w Z., a stanowiącej własność S. S. w [...] części, A. R. w [...] części i B. S. w [...] części. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie odniósł się do zarzutów zgłoszonych przez skarżące, to jest J. G. (spadkobierczynię po S. S.) i J. A. R. (byłą współwłaścicielkę nieruchomości) uznając, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. wprawdzie zostało naruszone prawo – m. in. poprzez brak zastosowania w sprawie przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego, zatem nie mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ponadto, sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r. nie była przez strony kwestionowana (na decyzji znajduje się adnotacja o niewnoszeniu odwołania przez współwłaścicielki) a poza tym orzekała ona także o odszkodowaniu, wyliczonym w oparciu o operat szacunkowy, które zostało wypłacone. W dniu 30 stycznia 2009 r. A. M. W. i J. W. S. wnieśli skargę o wznowienie postępowania zakończonego wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 września 1993 r., domagając się zmiany wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. i wskazując, jako podstawę skargi, przepisy: art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 271 § 2, art. 277 i 278 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania skarżący podnieśli, że ich ojciec J. S., który był uczestnikiem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., nie brał udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przez co został pozbawiony możliwości działania. Skarżący wskazywali również, że przy ustalaniu odszkodowania wadliwie określono wartość nieruchomości a nadto, że przejęcie jej własności przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie § 5 uchwały Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. nr [...], która nie była ogłoszona w Dzienniku Ustaw ani w Monitorze Polskim. Podkreślono też, że decyzji z dnia [...] czerwca 1976r. nie doręczono spadkobiercom B. S., którzy nie pobrali odszkodowania, zaś ojciec skarżących – J. S. nie wyraził nigdy zgody na wykup nieruchomości. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 575/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 7 września 1993 r., uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, mimo, iż - w świetle okoliczności występujących w sprawie - należało uznać, że ojciec skarżących – J. S., który był uczestnikiem postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., istotnie nie został zawiadomiony przez sąd o toczącym się postępowaniu sądowym i z tego powodu nie brał w nim udziału, choć przysługiwał mu w nim przymiot strony. Powyższe stanowisko sąd uzasadnił tym, że zarzuty podniesione w skardze o wznowienie postępowania nie uzasadniały zmiany wyroku wydanego w 1993 r., gdyż w orzeczeniu tym prawidłowo oceniono, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. organ administracji publicznej nie naruszył w sposób rażący obowiązujących przepisów, przy czym sąd, badając wówczas decyzję z dnia [...] czerwca 1976 r., odniósł się do tych okoliczności, które w istocie obecnie podnieśli A. M. W. i J. W. S. Sąd stwierdził zatem, że skarżący wskazywali, iż spadkobiercy B. S., to jest: J. S., T. S. i S. K. nie wyrażali zgody na przejęcie przez Państwo nieruchomości położonej przy ul. L. [...] i S. [...] w Z., nie brali też udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję o jej przejęciu, bowiem wniosek o przejęcie nieruchomości - na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) – złożyły jedynie pozostałe współwłaścicielki w osobach J. A. R. i J. G., a do której to okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się poprzez fakt dokonania oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Zdaniem sądu wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok z dnia 7 września 1993 r., przesądził, że przejęcie nieruchomości nastąpiło z zachowaniem trybu określonego w art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, tj. na wyraźne podanie współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, które – jak sąd wówczas podkreślił - nie zostały w żaden sposób zmuszone do napisania i złożenia tego podania. W rezultacie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie dysponował wystarczającymi informacjami niezbędnymi do oceny prawidłowości złożonego podania o przejęcie nieruchomości - w trybie art. 16 ustawy z 24 kwietnia 1959 r.- udział J. S. w tym postępowaniu nie miałby wpływu na dokonaną przez ten sąd ocenę legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. Poza tym – jak wywodził sąd wojewódzki – J. S. nie złożył skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 1992 r. Akcentując, że postępowanie o wznowienie ma charakter postępowania nadzwyczajnego, sąd wojewódzki stwierdził, że aktualnie nie mógł podważać stanowiska oraz oceny prawnej dokonanej przez sąd w postępowaniu prowadzonym poprzednio, jeżeli nie wynikało to bezpośrednio z okoliczności będących podstawą wznowienia. W niniejszej zaś sprawie, podstawą wznowienia postępowania sądowego w sprawie o sygnaturze akt SA/Lu 141/93 był brak udziału w nim J. S. oraz pozostałych spadkobierców po B. S., co w istocie sprowadzało się do zarzutu pominięcia przez ten sąd stanowiska tych osób. Okoliczność ta – zdaniem sądu pierwszej instancji - pozostawała jednak bez wpływu na treść wyroku z dnia 7 września 1993 r., skoro sąd ten odniósł się do najistotniejszych argumentów, które obecnie podnoszą skarżący i które mogłyby być ewentualnie traktowane jako rażące naruszenie prawa. W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. M. W. i J. W. S. zakwestionowali go w całości oraz zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a., polegające na niedokonaniu oceny wszystkich zarzutów wniesionych przez skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na dokonaniu ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy, poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r. (I OSK 1378/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji za trafny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakazuje sądowi administracyjnemu m. in. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, przez co należy rozumieć, że sąd w każdym przypadku powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza, gdy nie podziela poglądu strony skarżącej. W ocenie NSA, nie wystarcza przy tym ogólne stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa, albo – co w tej sprawie miało miejsce - przyjęcie z góry, że udział strony w postępowaniu przed sądem i tak by nie mógł spowodować zmiany treści zapadłego bez jej udziału wyroku. Należało więc uznać, że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż nie można było obecnie jednoznacznie przesądzić, jaki wpływ miałoby na prowadzone postępowanie w 1993 r. podniesienie zarzutów przez J. S. dotyczących faktu, że nie wyrażał on nigdy zgody na zbycie spornej nieruchomości. Zwłaszcza, że jednocześnie – na co słusznie zwrócił uwagę skarżący w piśmie procesowym z dnia 20 października 2011 r. - uszło uwagi sądu wojewódzkiego, że fakt, iż w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) nie brał udziału (bez swej winy) J. S., będący stroną w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygniętym kontrolowaną w 1993 r. przez sąd decyzją, stanowił przesłankę określoną w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. W tym przypadku bowiem strona została pozbawiona możności działania (obrony swoich praw), co stanowi tzw. bezwzględną przesłanką nieważnościową, do której nie ma zastosowania generalna zasada, że uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego wyroku. W przypadku podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 271 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (w odróżnieniu od podstaw restytucyjnych) takich ustaleń w ogóle się nie prowadzi, lecz bada się jedynie, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności. Sąd drugiej instancji podniósł, że jeśli okaże się, iż taka przyczyna miała miejsce, skutkować to powinno zawsze uchyleniem objętego skargą wznowieniową orzeczenia, choćby nieważność postępowania pozostawała istotnie bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Każde bowiem orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności powinno być usunięte z obrotu prawnego, niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia (Duże Komentarze Becka, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. R. Hauser i prof. M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 879 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 406/07, LEX nr 469203 z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1770/09, LEX nr 597375, i z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1286/09, LEX nr 595034 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/OL 618/09, LEX nr 571347). W związku z powyższym, NSA zobowiązał sąd wojewódzki do rozdzielenia badania zasadności skargi o wznowienie postępowania od ponownego rozpoznania samej skargi. W tym celu nakazał wznowić postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) i wyrok ten uchylić, a dopiero następnie na nowo rozpoznać skargę na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...]. Rozpoznanie zaś tej skargi winno nastąpić w sposób wszechstronny i wyczerpujący, to jest zgodny z wymogami zawartymi w art. 141 § 1 p.p.s.a., a nie tylko – jak miało to miejsce w zaskarżonym wyroku - niejako w kontekście ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 1993r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 271 pkt 2 zd. 1 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) nie brał udziału bez swej winy J. S., będący stroną postępowania administracyjnego, zakończonego kontrolowaną przez sąd decyzją Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 1992 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...] w sprawie przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu o powierzchni [...] m wraz z domem murowanym, położonej przy ul. L. [...] i S. [...] w Z., a stanowiącej własność S. S. w [...] części, A. R. w [...] części i B. S. w [...] części. Tym samym wskutek naruszenia przepisów prawa J. S. został pozbawiony możliwości działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 7 września 1993 r., co powoduje, że postępowanie to dotknięte jest wadą nieważności. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydania prawomocnego orzeczenia skutkuje uchyleniem tego orzeczenia nawet wówczas, gdy nieważność postępowania pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 639). Inaczej rzecz ujmując, każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności należy wyeliminować z obrotu prawnego niezależnie od tego, czy jest słuszne. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania, jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej strony bezwzględną podstawę wznowienia. Reasumując, sąd, stosownie do treści art. 190 w związku z art. 281 p.p.s.a. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie, uznając skargę o wznowienie postępowania za zasadną, sąd uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r., co znajduje oparcie w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Sąd nie połączył badania zasadności skargi z ponownym rozpoznaniem sprawy (art. 281 zd. 2 p.p.s.a.). Połączenie badania dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Decyduje o tym sąd, biorąc pod uwagę celowość, której ocena wiąże się z podstawami skargi o wznowienie postępowania. W przypadku nieważności postępowania właściwe jest postępowanie dwuetapowe (por. H. Knysiak – Molczyk, (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 943). Stąd, ponowne rozpoznanie sprawy nastąpi po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w zw. z art. 276 p.p.s.a. i w zw. z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.